منطق رفتاری آمریکا در قبال ایران در دوره پسابرجام
دکتر محمد جمشیدی
عضو هیأت علمی دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران.
چکیده
برجام، مناسبات ایران و آمریکا را وارد فصل جدیدی کرده است. از نظر آمریکا، اگر چه هسته سخت این توافق متمرکز بر برنامه هسته‌ای ایران است اما این توافق عملاً حلقه وصل راهبردهای مهار ایران در دو عرصه منطقه‌ای و داخلی نیز محسوب می‌شود. به عبارت دیگر، آمریکا به دنبال این است که از برجام به عنوان ابزاری راهبردی برای اعمال فشار مستمر بر ایران استفاده کند.
این بدان معنی است که توافق برجام به نفع آمریکاست. در این میان، این سئوال پیش می‌آید که پس چرا آمریکا اقداماتی می‌کند که به طور ضمنی یا صریح، نقض برجام محسوب می‌شود. این نوشتار برای پاسخ به این سئوال، ضمن پرداختن به اهمیت استراتژیک برجام برای آمریکا، در سه سطح فنی، سیاسی و راهبردی منطق این رفتارهای آمریکا را واکاوی می‌کند و در نهایت به نوع پاسخی که ایران باید به این رفتارهای آمریکا بدهد می‌پردازد.
کلیدواژه: برجام، تحریم، نقض برجام، سیاست خارجی دولت اوباما، ایران و آمریکا
مقدمه
در حالی‌که به عقیدة برخی، توافق هسته‌ای می‌توانست منجر به تغییر معنادار سیاست‌های تقابلی و خصمانه آمریکا درباره ایران شود اما در عمل چنین چیزی محقق نشد. با وجود اجرای کامل تعهدات فنی ایران بر اساس توافق برجام، آمریکا نه تنها تحریم‌ها را به صورت واقعی و ملموس برنداشت، بلکه علاوه بر افزایش دامنه تحریم‌های فراهسته‌ای، در مسیر کاهش فشار تحریم‌های هسته‌ای نیز سنگ‌اندازی می‌کند. در واقع، آمریکا طبق برجام هیچ تحریمی را لغو نکرده بلکه فقط برای دوره‌های کوتاه مدت 120 یا 180 روزه و صرفاً به دستور رئیس‌جمهور (و نه کنگره به عنوان نهاد قانون‌گذاری) از اجرای آنها چشم‌پوشی1 کرده است. از این‌رو تغییر در اراده یا تمایل سیاسی رئیس‌جمهور آمریکا می‌تواند منجر به تشدید تحریم‌ها شود.
در این میان، نباید فراموش کرد که یکی از اهداف عمده هر توافقی، دربارة پرونده هسته‌ای ایران، «لغو» همه تحریم‌های هسته‌ای بوده است. اما اکنون پس از گذشت یک سال از اجرای برجام، نه تنها انتظارات ایران بصورت ملموس برآورده نشده است بلکه با نیم‌نگاهی به مجموعه اقدامات آمریکا علیه ایران در دوره پسابرجام، شاهد طیفی از رفتارهای مبتنی بر فشار بر ایران هستیم که عبارتند از:
1- عدم «لغو» تحریم‌های هسته‌ای از طرف آمریکا
2- جلوگیری از گشایش مؤثر فضای همکاری‌های اقتصادی و تجاری بین‌المللی برای ایران. فعالیت‌ها و هشدارهای خرابکارانه آمریکا، بخصوص وزارت خزانه‌داری، در ترغیب کشورهای دیگر به عدم همکاری با ایران و پر ریسک نشان دادن فضای کار اقتصادی با ایران نمونه‌ای از اقدامات آمریکا در این زمینه است.
3- معرفی شرکت‌ها و اشخاص حقیقی و حقوقی جدید ذیل تحریم‌های سابق
4- معرفی برخی اقدامات و فعالیت‌های ایران (مثل تست‌های موشکی و سفر مقامات سیاسی، امنیتی و نظامی) به عنوان نقض یا ناسازگاری با برجام
5- طراحی و تصویب قوانینی در کنگره و تأیید آن از سوی رئیس‌جمهور که نقض صریح یا ضمنی برجام محسوب می‌شوند.
این وضعیت منجر به شکل‌گیری مواضع انتقادی و صریح مقامات رسمی جمهوری اسلامی ایران، از جمله رئیس‌جمهور و وزیر خارجه، نسبت به نوع رفتارهای آمریکا و همچنین هشدار به آمریکا دربارة واکنش تهران شده است. همین مرور کوتاه مجموعه اقدامات آمریکا نشان می‌دهد که تحریم تا چه حد در سیاست آمریکا در دوره پسابرجام محوریت یافته است. در واقع، به نظر می‌رسد که فرایند مذاکرات و توافق هسته‌ای برجام منجر به موضوعیت یافتن تحریم در راهبرد آمریکا علیه ایران شده است.
در این میان، سئوالی که پیش می‌آید این است که با این همه، مطلوبیت برجام برای آمریکا چیست؟ پاسخ کوتاه آن است که برجام ضمن مهار فنی و ایجاد زیرساخت‌های فراپادمانی برای کنترل و نظارت و بازرسی فعالیت‌های ایران، می‌تواند همچنان تحریم و فشار بر ایران را ادامه دهد. با این حال، سئوال دیگری پیش می‌آید که اگر برجام دارای چنین منافع راهبردی برای آمریکا است، پس چرا واشنگتن دست به اقداماتی می‌زند که به صورت صریح یا ضمنی نقض برجام محسوب می‌شود. در این مقاله سعی می‌شود به این سئوال پاسخ داده شود. این نوشتار، ضمن پرداختن به اهمیت راهبردی برجام برای آمریکا، تلاش می‌کند که منطق نقض توافق را در سه سطح فنی، سیاسی و راهبردی واکاوی و تحلیل کند.
الف: اهمیت استراتژیک برجام برای آمریکا
اگرچه برجام درباره موضوع هسته‌ای است اما درک استراتژیک آمریکا از آن صرفاً محدود به این حوزه نیست. مهمترین مؤلفه‌های راهبردی که در ذهن مقامات آمریکایی، برجام را مطلوب می‌سازد عبارتند از:
1- عملیاتی‌کردن استراتژی پیشگیری: علیرغم همه جنجال‌های رسانه‌ای غرب، برآوردهای سالانه جامعه اطلاعاتی آمریکا طی سالیان متمادی، از دوره بوش (2007) تا پایان دوره اوباما (2016)، مبتنی بر دو گزاره اصلی است: اول؛ ایران دارای بمب اتم نیست. دوم؛ ایران تصمیمی برای ساخت سلاح اتمی نگرفته است. در گزارش‌های ارزیابی سالانه تهدیدها به صراحت آمده است: «ما نمی‌دانیم که آیا ایران نهایتاً تصمیم به ساخت سلاح خواهد گرفت یا نه... پیشرفت‌های فنی ایران، بخصوص در غنی‌سازی اورانیوم، این ارزیابی ما را تقویت می‌کند که ایران از ظرفیت علمی، فنی و صنعتی برای ساخت نهایی تسلیحات هسته‌ای برخوردار است؛ البته اگر چنین تصمیمی بگیرد. بنابراین مسئله اصلی، اراده سیاسی آنها برای انجام این کار است.» (NIE, 2007: 7 & World Wide Threat Assessment, 2009: 19- 20; 2010: 13- 14; 2011: 4- 5; 2012: 9- 11) به عبارت دیگر، تهدید ایران برای آمریکا، فوریت نداشته است. نتانیاهو، نخست‌وزیر رژیم صهیونیستی، نیز پس از پیروزی ترامپ در مصاحبه‌ای با شبکه سی.بی.اس آمریکا، برای اولین بار اظهار کرد که ایران هیچ وقت به سمت بمب اتمی، خیز برنداشته است (Netanyahu, December 11: 2016). آنچه برای آمریکا مهم بوده این است که حتی اگر روزی اراده سیاسی لازم در تهران محقق شود، محدودیت‌های فنی، اجازه تحقق آن اراده را ندهد. این امر نیازمند ساز و کاری است که در قالب توافق امکان‌پذیر است و معنای استراتژی «پیشگیری از دستیابی ایران به سلاح»، که بارها از سوی مقامات دولت اوباما مطرح شد، را از اینجا می‌توان درک کرد.
2- مدیریت دوران گذار در خاورمیانه: ایالات متحده، خاورمیانه را در وضعیت گذار و عدم اطمینان می‌بیند؛ به گونه‌ای که در سند استراتژی امنیت ملی سال 2015 تصریح می‌کند که تحولات منطقه در پی بیداری اسلامی یک تحول نسلی است. بر اساس سند وزارت دفاع موسوم به بازبینی دفاعی چهارساله (2014) این دوران حداقل یک دهه طول می‌کشد. اندیشمندانی مانند ریچارد هاس تحولات منطقه را به جنگ‌های مذهبی سی ساله در اروپا در اوایل قرن هفدهم تشبیه می‌کنند. از سوی دیگر اولین جمله سند استراتژی ملی نظامی آمریکا (2015) از زبان دمپسی، رئیس ستاد مشترک ارتش آمریکا، تصریح می‌کند که «محیط امنیتی جهان، پیش‌بینی‌ناپذیرترین وضعیتی است که من در طی چهل سال خدمت خود دیده‌ام.» از نظر آمریکا، برنامه هسته‌ای ایران یکی از عوامل مهم عدم اطمینان در منطقه محسوب می‌شد که با توافق برجام عملاً از فهرست تهدیدها حذف گردید. سند استراتژی نظامی نیروهای مسلح اسرائیل (IDF)، که در مرداد 1394 منتشر شد، رسماً تصریح دارد که «برنامه هسته‌ای ایران دیگر تهدیدی برای اسرائیل محسوب نمی‌شود» و به جای آن به تهدید بازیگران غیردولتی، از جمله حزب‌الله، اولویت می‌دهد. لذا در نگاه آمریکا، توافق هسته‌ای یکی از گام‌های اولیه و مهم برای ایجاد نظم جدید خاورمیانه محسوب می‌شود و به باور آنها آمریکا گام اول را محکم برداشته است.
3- تثبیت رقابت قوی منطقه‌ای با ایران در سطح متعارف: بازدارندگی، در واقع، تصور ذهنی حریف نسبت به قدرت پاسخ متقابل یک بازیگر است. برجام موجب از بین رفتن تصور تهدید محتمل در ذهن آمریکا گردید. برنامه هسته‌ای ایران از نظر آمریکا دارای اثر بازدارندگی در مقابل آمریکا بود. بدین معنی که با باز بودن مسیر حرکت احتمالی به سمت سلاح و منوط بودن آن به صرفاً اراده سیاسی تهران و نه محدودیت‌های فنی، آمریکا نمی‌توانست فشار متعارف در سطح منطقه‌ای را بر ضد ایران افزایش دهد؛ چراکه مسیر باز ایران به سمت سلاح، تهدیدی ممکن و محتمل برای آنها بود. اکنون به استناد مجموعه توافق‌های هسته‌ای ژنو و وین، آمریکا تصریح دارد که همه مسیرهای دستیابی ایران به سلاح را بسته است و لذا آن‌طور که اوباما می‌گوید: «با خارج شدن این ابزار از زرادخانه قدرت ایران، به‌گونه مؤثرتری می‌توان با برنامه‌های منطقه‌ای ایران مقابله کرد.» این معنا را بارها مقامات آمریکایی تکرار کرده‌اند؛ از جمله اوباما پس از توافق ژنو در مؤسسه سابان (7 آذر 1392)، اوباما پس از توافق برجام (مصاحبه مطبوعاتی 25 تیر 1394)، کالین کال، مشاور امنیت ملی، بایدن در سند منتشره کاخ سفید درباره توافق هسته‌ای (16 مرداد 1394)، نیکلاس برنز، قائم مقام وزارت خارجه آمریکا، در دوره بوش در جلسه استماع کمیته نیروهای مسلح سنا (26 تیر 1394).
4- مدیریت تغییر ایران: در نگاه آمریکا، ایران در یک فرایند تغییر قرار گرفته است و توافق هسته‌ای موجب سرعت گرفتن این فرایند می‌شود و لذا آن را باید فراتر از یک پروژه امنیتی نگریست بلکه توافق هسته‌ای را باید بخشی از یک فرایند اجتماعی نیز قلمداد کرد. این نگاه به درون، هم در موازنه قدرت داخلی و تقویت جریان‌های همسو با غرب مورد توجه است و هم در بروز تغییرات اجتماعی بلند مدت. بر این اساس، فرایندهای سیاسی و اجتماعی‌ای در داخل ایران مشاهده می‌شود که واشنگتن آن را در راستای منافع خود می‌داند و لذا در صورت مدیریت صحیح آنها می‌توان در یک بازه زمانی حدوداً یک دهه‌ای، انتظار تحقق اهداف را به صورت طبیعی داشت. اوباما در مصاحبه با جفری گلدبرگ از بلومبرگ می‌گوید: «اگر ایران قادر به تغییر باشد آنگاه پیامد معامله بر سر برنامه هسته‌ای آنها این است که آن صداها و روندهای داخلی ایران تقویت می‌شوند، اقتصاد آنها بیشتر در جامعه جهانی ادغام می‌گردد و سفرهای بیشتر و گشایش‌های بزرگتری رخ می‌دهد. حتی اگر این مسئله یک دهه، 15 سال یا 20 سال طول بکشد اما نتیجه‌ای است که باید آرزویش را داشته باشیم.» (Goldberg, March , 2014) نکته مهم آن است که دولت آمریکا بر این باور است که ضمن لزوم توجه به این فرایندهای راهبردی، توافق هسته‌ای نیز با ایجاد مکانیسم‌ها و انگیزه‌هایی عملاً آن فرایندهای داخلی را تقویت و کانالیزه نماید. دستیابی به «کانال مستقیم» با ایران که همواره از سوی مقامات ارشد آمریکایی بخصوص جان کری، وزیر خارجه وقت آمریکا، تصریح شده است در همین چارچوب قرار دارد.
در مجموع باید گفت آنچه این همه را میسر ساخته، تحریم است. از نظر آمریکا این تحریم‌ها بود که برخلاف دیگر ابزارها، فشار واقعی را بر ایران وارد کرد و ایران را مجبور به توافق مطلوب غرب کرد. لذا ضمانت اجرای توافق توسط ایران نیز تداوم همین تحریم‌ها است. آمریکا بر این باور است که در فرایند مذاکرات هسته‌ای، به کارایی تحریم‌ها و سیاست اجبار و همچنین مکانیسم تغییر محاسبات راهبردی ایران پی برده است. لذا، آمریکا توافق هسته‌ای برجام را بستری راهبردی و مناسب برای تداوم جدی‌تر راهبرد مهار قدرت ایران و سپس تغییر ماهیت آن می‌بیند. این رویکرد مبتنی بر تقابل آمریکا با دشمنان خود، در قالب مدل شوروی و نه مدل چین، است. با این حال، این مهار جدید فقط جنبه خارجی ندارد بلکه مبتنی بر امید به انزوای رویکردها و سیاست‌های راهبردی انقلاب اسلامی در داخل جامعه ایران و نخبگان سیاسی نیز هست. بنابراین تداوم پایبندی ایران به توافق هسته‌ای یک منفعت اساسی برای آمریکا محسوب می‌شود.
در این میان، باید توجه داشت که نقد منتقدان خارجی معطوف به اصل برجام به عنوان مکانیسم مهار ایران نیست، بلکه این منتقدان از جمله کنگره، ترامپ و نتانیاهو، بر این باورند که توافق قوی‌تری میسر بوده و دولت اوباما در امضای برجام عجله کرده است و اگر ایالات متحده دیرتر توافق می‌کرد، بهتر بود. لذا ترامپ معتقد به مذاکره مجدد در مورد اصل برجام است تا امتیازات بیشتری کسب کند. هیچ یک از قوانین کنگره نیز اصل برجام را زیر سئوال نمی‌برد.
ب: نقض برجام
آمریکا رفتارهای مختلفی در دوره پسابرجام داشته است که با روح یا متن این توافق سازگار نیست و منجر به اعتراضات مکرر مقامات رسمی جمهوری اسلامی ایران شده است. از جمله این اقدامات می‌توان به معرفی اشخاص حقیقی و حقوقی متعدد ذیل تحریم‌های سابق، تصویب قانون ویزا، اعمال محدودیت بر فعالیت‌های موشکی، تحرکات سیستماتیک وزارت خزانه‌داری برای جلوگیری از همکاری‌های بانکی با ایران، قانون‌گذاری در جهت ممانعت از فروش هواپیمای مسافربری به ایران، گسترش لیست SDN با بهانه های مختلف، و مهمتر از همه تجدید قانون تحریم ایران موسوم به «ایسا» اشاره کرد. در اینجا فقط به قانون ایسا به صورت گذرا اشاره می‌شود.
در ابتدا باید اشاره کرد که مفهوم و کلیدواژه «تمدید» قانون ایسا، یک مقوله انحرافی است. در حقیقت قانون دیگری دقیقاً همانند ایسا، تصویب شده است. زمانی از کلمه «تمدید» استفاده می‌شود که در قانون سابق، مکانیسمی برای تمدید آن طراحی شده باشد؛ اما چنین مکانیسمی برای تمدید در قانون ایسا وجود نداشته است. دیگر اینکه این قانون بصورت رسمی در 31 دسامبر 2016 منقضی می‌شد. این قانون جزو معدود قوانین تحریمی «زمان‌مند» و «پایان‌دار» بود. بر خلاف دیگر قوانینی که در دوران اوباما تصویب شده و انقضای آن بسته به تغییر رفتار ایران دارد، این قانون مدت زمان مشخص دارد و در پایان سال 2016 باید منقضی می‌شد. یعنی به لحاظ حقوقی در اول ژانویه 2017، قانونی به نام ایسا وجود خارجی ندارد. برای همین است که کنگره آمریکا دوباره همان قانون را تصویب کرده است. در واقع این کار «وضع مجدد»2 به حساب می‌آید یعنی تصویب مجدد قانون. برای مشخص شدن مسئله، یک مثال می‌توان زد. ممکن است فردی خانه‌ای را با مبلغی مشخص در ماه اجاره کند. با پایان سال، همان خانه با همان شرایط و مبلغ، دوباره به همان فرد اجاره داده می‌شود. هر چند به لحاظ عرفی، این اقدام تمدید به حساب می‌آید اما از نظر حقوقی این یک قرارداد جدید محسوب می شود. به همین دلیل، کلیدواژه «تمدید» در قانون مذکور انحرافی است و تکرار آن صحیح نیست. از این جهت طبق ماده 26 برجام، تجدید ایسا نقض تلقی می‌شود؛ چون هم وضع مجدد تحریم است و هم طرح جدید3 این قانون محسوب می‌شود؛ و هر دو این اقدامات، نقض ماده 62 برجام محسوب می‌شوند.
در کنار این موارد باید به موضوع مهم «حسن نیت» مصرح در برجام هم اشاره کرد. حسن نیت یک تعارف نیست بلکه یک نوع تعهد حقوقی است و اینگونه اقدامات تحریمی، با اصل حسن‌نیت در تعارض است. آمریکایی‌ها تعهد داده‌اند که در روند گشایش تجاری و اقتصادی ایران خللی وارد نکنند و دولت آمریکا این امر را رعایت نکرده است.
با این حال باید گفت که متأسفانه طبق برجام، نقش مستقل کنگره آمریکا در اقدام علیه ایران به رسمیت شناخته شده است و این یک نقص جدی در برجام محسوب می‌شود. بر این اساس هر اقدامی که در کنگره انجام شود خلاف برجام نیست مگر آنکه رئیس‌جمهور آمریکا آن را تأیید نکند؛ آن هم در زمینه موضوعات هسته‌ای. با این همه، عدم امضای رئیس‌جمهور آمریکا در موضوع قانون ایسا، به معنی عدم انجام تعهد توسط آمریکا است چراکه رئیس‌جمهور موظف به عدم تأیید آن و سپس عدم اجرای آن در مقام عمل بوده است. دولت اوباما اولی را رعایت نکرده و وعده دومی را داده است. در واقع عدم امضا، طبق قانون اساسی آمریکا، هم وزن تأیید تلقی می‌شود. متأسفانه همین وضعیت درباره کشورهای عضو اتحادیه اروپا نیز وجود دارد و تعهد اروپا اکثراً معطوف به اتحادیه است و نه کشورهای عضو.
ج: واکاوی منطق رفتار آمریکا در قبال برجام؛ چرا آمریکا نقض می‌کند؟
در قسمت‌های قبل استدلال شد که برجام مکانیسم بسیار کم‌هزینه‌ای برای آمریکا است تا بتواند ایران را مهار کند. همچنین استدلال کردیم که این مهار صرفاً جنبه فنی و منطقه‌ای ندارد بلکه باید با راه انداختن فرایندهای داخلی، موجبات مهار انقلاب اسلامی از داخل را نیز مهیا کند. حال با توجه به اینکه برجام در راستای منافع راهبردی آمریکا بر ضدّ ایران است، پس چرا آمریکا رفتارهایی از خود بروز می‌دهد که بیانگر بدعهدی یا نقض برجام توسط واشنگتن است؟
پیش از پاسخ به این سئوال، باید به این مسئله توجه کرد که آیا این رفتارهای آمریکا را باید جدی ارزیابی کرد و برای آن معنای استراتژیک قائل شد یا خیر. اینکه یک مسئله را در چه سطحی مورد توجه قرار دهیم بسیار اهمیت دارد. بزرگ‌نمایی یا کوچک‌نمایی معنای رفتارها در روابط بین‌الملل می‌تواند پیامدهای بسیار متفاوتی داشته باشد. چراکه یک رفتار می‌تواند تبیین فنی، سیاست داخلی و یا راهبردی داشته باشد. اکنون با این توضیحات، می‌توان در سطح کلان به دو دیدگاه قائل بود: اینکه اساساً رفتارهای آمریکا نقض نیست؛ و یا اینکه رفتارهای آمریکا نقض برجام است.
دیدگاه اول: رفتارهای آمریکا اساساً نقض برجام نیست
این دیدگاه مبتنی بر سطح تحلیل فنی است و بیشتر مورد توجه افرادی است که بصورت دقیق و تخصصی متن برجام را بررسی کرده‌اند. بر این اساس، رفتارهای آمریکا کاملاً منطبق بر برجام است و نقضی صورت نگرفته است. به عبارت دیگر، برجام چیزی جز همین رفتارهای آمریکا نیست. یعنی برجام یک توافق به نفع آمریکا است و مشکل از آنجا است که ابعاد واقعی برجام در داخل ایران بصورت واضح و دقیق بیان نشده است. بسیاری از تحلیل‌ها و حتی نقدها درباره برجام در سطح رسانه‌ای بوده و با توجه به ملاحظات سیاسی بیان شده و واقعیات به خوبی مطرح نشده است. در واقع، بر اساس این دیدگاه، دولت بر اساس تصور اولیه خود یا به دلایل سیاسی چهره‌ای از برجام و مزیت‌های آن برای جامعه «برساخته» که وجود خارجی ندارد و یا نتوانسته آن را عملاً محقق سازد. سوزان مالونی، کارشناس برجسته حوزه ایران و خاورمیانه در مؤسسه بروکینگز، در این زمینه می‌گوید: «دولت ایران نیاز داشت که توافق هسته‌ای را به عنوان یک پیروزی به جامعه ارائه دهد و بازنمایی کند. آنها از روی جزئیات پریدند. آنها از سیاست داخلی به عنوان دلیلی برای اعمال فشار بر دولت اوباما برای همراه شدن در زمینه اجرای توافق و دسترسی‌های مالی ایران استفاده کردند.» (washingtonpost, Dec 2, 2016)
لذا فاصله‌ای بین واقعیت برجام و انتظارات عمومی یا چهره بازنمایی شده از برجام در داخل وجود دارد. در واقع، برجام ظرفیت‌هایی جدی برای فشار بر ایران دارد که دولت اوباما به دلایل سیاسی نمی‌خواست آنها را فعال کند تا بتواند این توافق را پایدار سازد. ولی با گذر زمان، مباحثی در حوزه موشکی، نظارت بر فعالیت‌های مرتبط با هسته‌ای، دسترسی به اماکن نظامی و ... پیش خواهد آمد که لایه‌های دیگری از برجام را برای جامعه مشخص خواهد کرد. بنابراین دیدگاه، آنچه از رفتار آمریکا مشاهده می‌شود مانور دادن روی همان شکاف بین واقعیت برجام و با انتظارات و چهره برساخته از توافق در داخل است. انتظار می‌رود که با پایان دولت اوباما و همچنین پایان یافتن ملاحظات سیاسی طرف آمریکایی، این اقدامات نیز افزایش یابد.
شاید به همین دلیل باشد که مسئولان مذاکره‌کننده ایرانی، برخی اقدامات آمریکا را نقض روح برجام و نه متن آن تعریف می‌کنند و یا در مواردی دیگر، در حالی که طرف ایرانی تأکید دارد که برجام نقض شده است، طرف مقابل اصرار دارد که اینها نقض نیست. مثلاً درباره قانون ویزا، که لغو روادید را برای شهروندان غیرآمریکایی که به کشورهای حامی تروریسم از جمله ایران (طبق فهرست آمریکا) در پنج سال گذشته تردد داشته‌اند محدود می‌سازد، موضع آمریکا این است که این قانون نقض برجام نیست؛ چون معطوف به بحث تروریسم است و نه هسته‌ای. اگرچه جمهوری اسلامی ایران به درستی تأکید دارد که این اقدام فضای همکاری با ایران را، بخصوص در حوزه تجاری، به شدت محدود می‌کند و این خلاف هدف مصرح در برجام مبنی بر تلاش برای عادی شدن همکاری‌های اقتصادی و تجاری است، اما طرف مقابل آن را قبول ندارد چون علت این اقدام را دغدغه تروریسم می‌داند و نه هسته‌ای. یا مثلاً درباره تحریم‌های جدید علیه اشخاص حقیقی و حقوقی، طرف آمریکایی تأکید دارد که این اقدامات «وضع»4 تحریم جدید نیست بلکه صرفاً «شناسایی»5 مصادیق تحریم‌های سابق است و لذا خلاف برجام نیست. همچنین درباره تحریم‌های اولیه، آمریکا به هیچ وجه وعده‌ای برای عدم قانون‌گذاری کنگره نداده است و از سوی دیگر متعهد به «لغو» هم نشده است بلکه صرفاً بر «اغماض از اجرا»6 تعهد داده است. بنابراین، بر اساس این دیدگاه، برجام در حوزه رفع تحریم‌ها کمتر از آن چیزی است که بازنمایی شده است و در حوزه محدودیت‌های فنی و نظارت و بازرسی بیش از آن چیزی است که بازنمایی شده است. لذا آمریکا به برجام در کل پایبند بوده است و آن را نقض نمی‌کند و آنچه مشاهده می‌شود ناشی از عدم درک واقعی برجام است. بدیهی است که در این دیدگاه، برجام برای آمریکا بسیار پرمنفعت بوده است.
دیدگاه دوم: رفتارهای آمریکا نقض برجام است
اگر قبول کنیم که رفتارهای آمریکا نقض برجام است آنگاه اهمیت و دلالت‌های راهبردی این رفتارها بسیار حائز اهمیت خواهد شد و لذا باید عمیق‌تر به این مسئله پرداخت. در اینجا باید یادآوری کرد که برجام بر اساس برخی محاسبات راهبردی آمریکا، که فراتر از حوزه هسته‌ای است، مورد تأیید واشنگتن قرار گرفت و لذا نقض برجام بصورت سلبی یا ایجابی ریشه در همان برآوردها دارد. با این حال، برای ساده‌سازی موضوع، علت مسئله را می‌توان به دو قسمت تقسیم کرد: ناشی از سیاست داخلی، ناشی از ملاحظات استراتژیک.
بر اساس بخش اول، تغییر در موازنه قدرت داخلی و شدت‌گیری انتقادها از سیاست دولت اوباما در قبال ایران، و بخصوص ناکامی‌های منطقه‌ای دولت اوباما در ماه‌های آخر دولت وی، منجر به رفتارهایی تقابلی با ایران شده تا این علامت را به محیط داخلی بدهد که دولت اوباما از موضع قدرت با ایران برخورد می‌کند و انتقادات مبنی بر «مصالحه» با ایران یا «باج دادن» به ایران در عوض آزادی زندانیان آمریکایی را خنثی کند. از سوی دیگر، برخی از موارد نقض در راستای فشار بر ایران، به نوعی تعدیل‌کننده شدت اقدامات تهاجمی منتقدان، بخصوص کنگره، علیه ایران تلقی می‌شود؛ چراکه مانع از به راه افتادن موج جدید تحریم‌های کنگره علیه ایران، حداقل در دوره اوباما، می‌شد. یعنی با نقض برجام و اعمال فشار محدود به ایران و راضی کردن کنگره، مانع از آغاز فشارهای جدیدتر و شدیدتر کنگره علیه ایران شوند.
اما بر اساس بخش دوم، باید به تحولات مربوط به ملاحظات استراتژیک آمریکا پرداخت. به نظر می‌رسد که این بخش اهمیت بسیار زیادی دارد؛ چون تمامی رفتارهای آمریکا، از جمله دولت اوباما، مبتنی بر مجموعه‌ای از برآوردهای راهبردی است که لزوماً ثابت نمی‌مانند بلکه ممکن است تضعیف یا تقویت شوند. مجموعه این مباحث را می‌توان در این گمانه‌ها خلاصه کرد:
- گمانه 1: آزمایش ایران: توافق برجام مانع از تداوم سیاست فشار بر ایران نشده است. حتی از منظر آمریکا، دستیابی به این توافق بیانگر کارایی سیاست فشار و اجبار است. لذا طبیعی است که سیاستی که موفق بوده کنار گذاشته نمی‌شود. به همین دلیل واشنگتن در حال انجام آزمایش‌های متعدد برای فهم این نکته است که تا چه حد می‌توان فشار بر ایران را افزایش داد. طبیعی است که نوع پاسخ جمهوری اسلامی علامت و واکنش مهمی در این رابطه محسوب می‌شود. اقداماتی مثل اعتراض به آزمایش‌های موشکی (عماد) و سفر مقامات و همچنین قانون ویزا، آزمایش‌هایی آشکار در این زمینه بودند که متأسفانه برخی در داخل بجای محکوم کردن آمریکا و مطالبه‌گری از آن، تلاش کردند که موضع آمریکا را توجیه کنند که آثار منفی در محاسبات طرف مقابل گذاشت.
- گمانه 2: ناامیدی از مدیریت تغییر ایران: دولت اوباما امیدوار بود که برجام منشأ تغییراتی در داخل و سیاست منطقه‌ای ایران شود. «سیاست نفوذ» در همین رابطه معنا پیدا می‌کرد. اما نحوه عملکرد جمهوری اسلامی ایران و بخصوص رهبر معظم انقلاب اسلامی در قبال تحولات داخلی و منطقه‌ای، به گونه‌ای بود که به طرف مقابل نشان داد امیدهای آنها به واقعیت نمی‌پیوندد. لذا شکست سیاست نفوذ که بیشتر مبتنی بر روابط فردی بوده است و همچنین پیشروی‌های ایران در منطقه، منجر به بازگشت به رویکرد اصلی و واقعی سیاست آمریکا شده است. این تحول، نکته مثبتی است.
- گمانه 3: تغییر برآورد از وزن بازیگران داخلی: تصوری که از نقش نیروهای میانه‌رو در سیاست داخلی ایران در برآورد راهبردی آمریکا شکل گرفته بود تضعیف شده است. به عبارت دیگر، به لحاظ کارکردی، دیگر برای آمریکا فرقی نمی‌کند که چه کسی در ایران حکومت می‌کند؛ چون یا کل نیروهای داخلی ایران را عملاً یکپارچه و از یک جنس، و یا میانه‌روها را آنقدر ناکارآمد می‌بیند که چشم‌اندازی از تغییر در داخل نمی‌بیند. البته صرف پایان کار تیم اوباما نیز این تغییر را لاجرم ایجاد می‌کرد زیرا این نوع نگاه عملاً محدود به تیم کاخ سفید دولت اوباما و عده‌ای از وزارت خارجه آمریکا بوده است.
- گمانه 4: اطمینان از نبودن قدرت مانور برای ایران: بر این اساس، آمریکا بر این باور است که ایران به توافق برجام با همه محدودیت‌های آن نیازمند است و نه ظرفیت و نه اراده سیاسی لازم را برای بازتعریف آن ندارد. به عبارت دیگر، آنقدر ساختار فشار، اجبار و مهار ایران به وسیله برجام محکم است و آنقدر فشار تحریم‌ها حفظ شده است که حتی با تداوم سیاست تحریم و نقض توافق نیز انتظار تغییری راهبردی از طرف ایران از جمله خروج از توافق نمی‌رود. این برآورد موجب زیاده‌خواهی‌های فرابرجامی نیز شده است.
- گمانه 5: آمریکا به این طریق، پیام عدم پذیرش ایران و تداوم خصومت می‌دهد. همچنین هرگونه عادی‌سازی روابط اقتصادی را نیز پر خطر نشان می‌دهد.
- گمانه 6: ضربه به اعتبار نظام: آمریکا، با تداوم زیاده‌خواهی، تلاش می‌کند که اعتبار نظام را در قالب ناتوانی از پاسخ‌دهی متناسب نزد افکار عمومی بشکند و لذا تعمد دارد که هم نسبت به عبور از خطوط خودنمایی کند و هم با تکرار رفتارهای معطوف به نقض، نظام را در داخل دست بسته نشان دهد.
- گمانه 7: آمریکا تصور می‌کرد که برجام برای کنترل کلیه رفتارهای نامطلوب ایران کفایت می‌کند اما اکنون با توجه به شدت تحولات منطقه به این باور رسیده است که برجام کافی نیست و با توجه به بسته بودن مسیرهای برجام‌های دو و سه و ... به سمت تشدید فشار بر ایران، بخصوص در حوزه منطقه‌ای و سپاه، حرکت کرده است.
- گمانه 8: آمریکا آستانه تحمل جمهوری اسلامی ایران را طی مذاکرات سنجیده است. به عبارت دیگر، آمریکا علاوه بر شناسایی مکانیسم تغییر محاسبه در دوره قبل از برجام، طی مذاکرات نیز برآوردهای خود را دربارة آستانه تحمل ایران برای فشارهای ناقض برجام تکمیل کرده است؛ و لذا به جمع‌بندی در این زمینه رسیده‌اند.
د: پاسخ جمهوری اسلامی ایران
تقریباً اکثر برآوردهای قسمت قبل، اعم از فنی، سیاسی و راهبردی، بیانگر نکته مثبتی نیست. معنای بخش فنی این است که علیرغم امتیازهای هسته‌ای چشمگیر، مابه‌ازاء متناسبی در عرصه تحریم نگرفته‌ایم. معنای بخش سیاسی این است که موازنه قدرت در آمریکا به شدت به نفع نیروهای سیاسی مخالف توافق است و طبق برجام خرابکاریهای آنها چندان قابل پیگیری نیست. معنای بخش استراتژیک نیز آن است که آمریکا ایران را در موضع ضعف می‌بیند و هم از حفظ برجام اطمینان دارد و هم به سمت فشار بیشتر در حرکت است. به همین دلیل، نوع پاسخ ایران به رفتارهای آمریکا بسیار اهمیت دارد.
اما قبل از هر چیز باید به این سئوال پاسخ داد که اساساً چرا ایران باید به رفتارهای آمریکا پاسخ دهد؟ ایران به دنبال تأثیر بر چه معادله‌ای از طریق پاسخ به نقض است؟ جواب ساده است. هدف از هر پاسخی باید این باشد که اولاً به طرف مقابل نشان دهد ایران از اراده سیاسی لازم برای تقابل با نقض‌های آمریکا برخوردار است و از طرف دیگر، آن پاسخ باید آنقدر مؤثر باشد که طرف مقابل را از تداوم سیاست‌های معطوف به نقض منصرف سازد. اگر پاسخ ضعیفی داده شود ممکن است برآوردهای مشکل‌ساز فوق تشدید شوند.
با مروری به گذشته مشاهده می‌شود که تنها چیزی که محاسبه آمریکا درباره ایران را تغییر داد و آن را وادار به مذاکرات هسته‌ای در دوره بوش کرد پیشرفت در توانمندی‌های مادی بخصوص ذخایر موارد غنی‌سازی شده بویژه در سطح 20 درصد بود. قبل از آن، آمریکا عملاً وارد مذاکره با ایران نمی‌شد و هرگونه تحرکی را منوط به اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت می‌دانست. لذا به نظر می‌رسد علاوه بر اقدامات سیاسی و حقوقی، هرگونه پاسخ باید شامل مؤلفه فنی نیز باشد. ضمناً هرچند تحرک فنی لازم است اما کافی نیست. محاسبات آمریکا، همانطور که اشاره شد، مبتنی بر ادراک راهبردی آمریکا از ابعاد نظام است. لذا تغییر در محاسبات آمریکا نیازمند تغییراتی در آرایش داخلی نیز می‌باشد.
جمع‌بندی
این مقاله به دنبال واکاوی منطق استراتژیک رفتارهای تقابلی آمریکا با ایران در دوره پسابرجام بود. بر این اساس، اگرچه برجام توانست از شدت‌گیری فزاینده فشارها بر ایران به صورت مقطعی بکاهد اما در عین حال نویددهنده امید استراتژیک به آمریکا برای تغییر ایران نیز بود. باید توجه داشت که جمهوری اسلامی ایران و امنیت ملی آن فراتر از برجام است. برخی، اقدامات آمریکا را صرفاً با شاقول برجام می‌سنجند؛ بدین معنی که اگر اقدامی ناقض آن نبود مشکلی ندارد. این عده فراموش می‌کنند که برجام همه حوزه‌های امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران را پوشش نمی‌دهد و لذا عدم نقض برجام به معنای بی‌اشکال بودن تمام رفتارهای آمریکا نیست. مثلاً تشدید تحریم‌ها در حوزه‌های منطقه‌ای یا بسیاری از اقدامات دیگر آمریکا که در قالب همکاری‌های امنیتی با متحدین خود در منطقه دارد (مثل توافق کمپ دیوید با اعراب در سال 2015) هیچ‌یک نقض برجام نیست اما بیانگر تشدید سیاست‌های خصمانه علیه ایران، حتی در دوره اوباما، بود. با توجه به مرور سیاست‌های آمریکا، و بخصوص با وجود دولت ترامپ، احتمال اختلاف‌نظر درباره میزان تعهد به برجام بصورت چشمگیر افزایش پیدا خواهد کرد و لذا لازم است با محاسبه دقیق‌تر، رفتارهای آمریکا را سنجید و ارزیابی و برای نحوه پاسخ به آنها، برنامه‌ریزی کرد.
پانوشت‌ها
1- waive
2- reimpose
3- reintroduce
4- impose
5- designate
6- waive
منابع
- Bloomberg Netanyahu, Benjamin (December 11, 2016). Interview with CBSNEWS. http://www. cbsnews.com/news/ 60-minutes- benjamin-netanyahu- us-israel- relations- donald- trump.
- Goldberg, Jeffrey (March 2, 2014), “Obama to Israel--Time Is Running Out”, http://www. bloombergview. com/ articles/ 2014-03-02/obama-to-israel-time-is-running-out.
- Washington Post (December 2, 2016). “Iran condemns extension of nuclear-related sanctions by Senate”. https://www.washingtonpost. com/ world/ national- security/ iran- condemns- extension- of - nuclear-related-sanctions- by- senate /2016/12/02/ 6b33bbfe- b8ce- 11e6-959c- 172c82123976_story. html?utm_term= .be99bc91caa6.
- National Intelligence Estimate (NIE) (2007). “Iran: Nuclear Intentions and Capabilities”. Office of Director of National Intelligence.
- Worldwide Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community (2009; 2010; 2011; 2012; 2013). Office of Director of National Intelligence. Available at: http://www.dni.gov/index.php.
پسابرجامایالات متحده آمریکارژیم اسرائیلتحریم‌های هسته‌ایاهمیت استراتژیک برجام
تعداد مشاهده: 996
