ساختار و سیاست خارجی آمریکا؛ ریشههای داخلی مخالفت با برجام
دکتر سیدمهدی حسینی متین
دکترای روابط بینالملل و پژوهشگر مسائل بینالمللی
چکیده
سیاستگذاری خارجی در آمریکا در فرآیندی پیچیده و چندلایه و معمولاً طولانی و در قالب رقابتهای دیوانسالارانه در درون ساختار سیاسی شکل میگیرد. در این میان، در مطالعات مربوط به سیاست خارجی، نقش کارگزار نیز بطور معمول در چارچوب چنین فرآیندی مورد توجه واقع میشود و در کنش با سایر نیروها مورد بررسی قرار میگیرد. یکی از تصمیمات مهم در حوزه امنیت ملی و سیاست خارجی آمریکا در دوره دوم ریاست جمهوری باراک اوباما (2016-2012)، ادامه مذاکرات با جمهوری اسلامی ایران در قالب مذاکرات هستهای کشورهای 1+5 با ایران بود که به توافق هستهای با ایران تحت عنوان «برنامه جامع اقدام مشترک» (برجام) انجامید. با وجود اجماع داخلی در دولت اوباما در خصوص آغاز مذاکرات با ایران، در واشنگتن مخالفتها با مذاکرات هستهای و در نهایت با برجام به شکلها و با استدلالهای مختلف ادامه یافت. این در حالی است که مذاکرات هستهای با ایران، پیش از اوباما و در دوره جورج بوش آغاز شده بود. لذا این پرسش مطرح میشود که علت عمده مخالفها با مذاکرات و برجام از سوی جمهوریخواهان و بخشی از نیروهای ساختاری در آمریکا چیست؟
از نظر این نوشتار تغییر «موازنه قدرت» و شرایط منطقهای پس از برجام به سود ایران، دلیل عمده این مخالفتها است. این فرضیه عمده مخالفتهای داخلی آمریکا با برنامه هستهای ایران و کارشکنیها در مقابل مذاکرات و برجام را توضیح میدهد.
کلمات کلیدی: آمریکا، ساختار، سیاست خارجی، موازنه قدرت، توافق هستهای، برجام، ایران، مخالفین.
طرح موضوع:
یکی از تصمیمهای مهم در حوزه امنیت ملی و سیاست خارجی آمریکا در دوره دوم ریاست جمهوری باراک اوباما (2016-2012)، ادامه مذاکرات هستهای با ایران بود که در نهایت منجر به توافق هستهای موسوم به «برنامه جامع اقدام مشترک» (برجام)1 گردید. اما مذاکرات هستهای با جمهوری اسلامی ایران در قالب مذاکرات با کشورهای 1+5 با ایران، باوجود اجماع داخلی در دولت اوباما، در درون ساختار سیاسی2 در واشنگتن با مخالفتها و انتقادات زیادی روبرو شد. سپس نیز این مخالفتها نسبت به نتیجه مذاکرات یعنی توافق هستهای (برجام) نیز به شکلها و با استدلالهای مختلف ادامه یافت. این در حالی است که فرایند مذاکرات هستهای با ایران پیش از این و از سال 2003 به رهبری اروپا و در دوره جورج بوش پسر آغاز شده بود و از سال 2008 با حضور مستقیم آمریکا در مذاکرات ژنو ادامه یافت. لذا این پرسش مطرح میشود که علت عمده مخالفها با این مذاکرات و برجام از سوی جمهوریخواهان و بخشی از نیروهای ساختاری در آمریکا چیست؟
مخالفت با برنامه هستهای ایران همواره جزو سیاستهای ریشهدار دولتهای پیشین آمریکا بوده است اما مخالفت با آغاز مذاکرات و گفتگو با ایران در مورد این برنامه، و در نهایت با برجام، موضوع متفاوتی است که در دوره اوباما تشدید شد. همانگونه که اشاره شد، مذاکرات هستهای با ایران به وسیله کشورهای 1+5 از جمله آمریکا به ریاست «خاویر سولانا» وسپس خانم «کاترین اشتون» مسئولان اجرایی وقت سیاست خارجی اتحادیه پس از سال 2003، با هدایت و چراغ سبز دولت جورج بوش پسر آغاز شد و از سال 2008 نیز با حضور مستقیم ویلیام برنز، قائم مقام وزیر خارجه، آن کشور ادامه یافت. در آن زمان اصل مذاکرات مورد مخالفت جمهوریخواهان در کنگره و سایر نهادها نبود.
فرضیه اصلی این نوشتار معطوف به تغییر «موازنه قدرت» و شرایط متحول منطقهای پس از برجام، به عنوان دلیل عمده این مخالفتها است. تغییر «موازنه قدرت» به سود ایران و تغییر معادلات و شرایط منطقهای پس از برجام به ضرر متحدین سنتی آمریکا، دلیل عمده مخالفتها با برجام در داخل آمریکا است و سایر عوامل و متغیرها نقش کمک کننده دارند.
مبنایی نظری برای پیشبرد بحث
به رغم ابهامات و اختلاف نظرهایی که در مورد ابعاد مختلف نظریه سنتی «موازنه قدرت»3 وجود دارد آنچه بیش از هرچیز در مورد این نظریه اهمیت دارد و به پیشبرد موضوع مورد بحث این نوشتار کمک میکند، ارایه تعریفی دقیق از خود موازنه قدرت نیست بلکه مفهوم «برقراری موازنه»4 یا «برقراری موازنه قدرت»5 است. در ادبیات روابط بینالملل مفهوم «موازنه قدرت» بطور عام برای ارزیابی شرایط توزیع قدرت میان دو یا چند بازیگر بزرگ جهانی یا منطقهای بکار میرود. اما «برقراری موازنه» معطوف است به صرف انرژی و منابع و تلاشهای بازیگران رقیب و یا ائتلافهای آنها برای دستیابی به مزیت نسبی بر یکدیگر و یا مقابله و خنثیسازی (تعدیل) یک موازنه نامطلوب به نفع خود.6 در حقیقت، تلاش برای برقراری توازن به عنوان یک رفتار سیاست خارجی، در همه جا دیده میشود و این مفهوم به رفتار هر تعداد و هر شکل از ترکیب قدرتهای بزرگ اعم از دوجانبه، سه جانبه و یا چندجانبه، قابل تسری و بکارگیری است؛ به استثنای نظام تک قطبی با ویژگی استیلای یک قدرت که تلاش در حفظ برتری خود دارد.7 موازنه، بطورکلی، به یک وضعیت خاص و تعادل بین تواناییها در سطح بینالمللی و در واقع، به نتیجه فعالیتهای صورت گرفته جهت برقراری موازنه معطوف است. در حالی که برقراری موازنه به رفتار فردی یا جمعی بازیگران برای افزایش تواناییهای خود اشاره میکند و هدف آن بازدارندگی یا دفاعی است.8 لذا آنچه در عرصه روابط بینالملل ومیان بازیگران مستقل و یا ائتلافهای مختلف میبینیم، نوعی فعالیت برای برقراری توازن است و نه ایجاد موازنه قدرت. ضمن اینکه، شاید مفهوم «باز برقراری توازن»9 برای اشاره به رفتار بازیگران مختلف در جهت تغییر شرایط موازنه قوا به نفع خود، مفهوم مناسبتری باشد.01 زیرا اعتقاد براین است که دولتها معمولاً تلاش میکنند موازنه موجود را از نو به نفع خود بازتعدیل نمایند.
یکی از مهمترین مباحث دیگر در خصوص نظریه موازنه قدرت این بحث است که بازیگران و کنشگران دولتی بینالمللی معمولاً به دو صورت سعی در بازتعدیل موازنه قدرت به سود خود دارند. اول توسل به اقدامات داخلی؛ دوم انجام اقدامات خارجی. کشورهای مختلف برای اینکه بتوانند موازنهای را به سود خود و به ضرر بازیگر/بازیگران رقیب تغییر دهند، میکوشند به یکی از این دو روش اقدام نمایند. بازتعدیل از راه اقدامات و تغییرات داخلی آسانتر به نظر میرسد. لذا کشورها سعی میکنند در سطح ملی و داخلی به موفقیتهایی دست یابند و از آن راه تغییراتی در جهت افزایش تواناییهای ملی خود ایجاد نمایند که در نهایت موازنه قدرت را در منطقه یا سطح جهانی تغییر دهند. شاید این امر برای برخی کشورها آسان نباشد و ترجیح دهند تغییر موازنه را از طریق اقدامات مختلف نظامی و امنیتی در عرصه خارجی، مانند ائتلاف و اتحاد و همکاریهای نظامی و امنیتی، دنبال نمایند.
در شرایط نوین بینالمللی وباتوجه به قدرت اثرگذاری نظریه در عمل، میتوان گفت این نظریه باعث شده است که پیشرفت و توسعه داخلی از جمله توسعه علمی و صنعتی بویژه در عرصه فناوری اطلاعات و پیشرفتهای علوم جدید و هستهای، امکان ایجاد دگرگونی از راه تدابیر داخلی، از اهمیت افزون تری برخوردار شده است. هنری کیسینجر، مشاور امنیت ملی پیشین و وزیر خارجه سابق آمریکا، میگوید «نظریه سنتی موازنه قدرت بر دو بعد توانایی نظامی و صنعتی تأکید میورزد. هرگونه تغییر در موازنه تنها میتواند بصورت تدریجی و یا از طریق پیروزی نظامی بدست آید. [اما]موازنه قدرت نوین بازتاب سطح توسعه علمی یک جامعه است ومی تواند از طریق تحولات داخلی یک کشور به شدت تهدید گردد.»11 این نظریه وی در ادامه نظریه نو واقعگرایی کنت والتز است که معتقد است «تعدیل (بازبرقراری موازنه) داخلی مطلوبترین نوع تعدیل است زیرا یک خوداتکایی واقعی است.»21 کیسینجر در تشریح تلاشهای شوروی برای تغییر موازنه قوا بین آمریکا و شوروی در دهه 1940، بر این نکته تأکید میورزد که، پیروزی نظامی نمیتوانست باعث تقویت توانایی نظامی اتحاد شوروی شود بلکه شکستن انحصار هستهای آمریکا در سال 1949 بود که توانست این کشور را به برابری نظامی با آمریکا برساند.31 منظور وی این است که شوروی با تقویت تواناییهای علمی و فناوری هستهای خود توانست موازنه قدرت در سطح جهانی را تغییر دهد. کیسینجر معتقد است که گسترش قابلیت پرتاب سلاح هستهای، بطورقطع، بر موازنههای منطقهای و نظم بینالمللی اثر میگذارد.41 توان پرتاب سلاح هستهای، نتیجه مستقیم پیشرفتهای فناوری هستهای و صنعتی یک کشور است و پیشرفت در علم وصنعت بویژه صنایع و علوم حساس میتواند خیلی سریع موقعیت وجایگاه یک کشور را در منطقه و جهان تغییر دهد.
به رغم اینکه جمهوری اسلامی ایران در طول سالهای گذشته بارها تأکید کرده است که برنامههای هستهای ایران صلحآمیز است و ایران قصد ساخت و تولید سلاح هستهای ندارد و حتی فتوای عالیترین مرجع مذهبی و سیاسی کشور نیز براین امر ضمانت دارد. اما برای درک واکنش دیگران باید خود را در جایگاه یک سیاستمدار غربی با ذهنیت واقعگرایانه قرار داد . آنها نه تنها با محاسبات متفاوتی به اینگونه مسائل امنیتی مینگرند، بلکه نسبت به ماهیت و ذات انسانی نیز نگاهی بدبینانه دارند و به راحتی چنین تضمینهایی را نمیپذیرند. مقامهای آمریکایی فرض را بر این گذاشته بودند که ایران به دنبال ساخت سلاح هستهای است. از سوی دیگر، نتیجه پیشرفتهای علمی و صنعتی ایران در حوزه هستهای، حتی بدون دستیابی به توان پرتاب، میتواند بر موقعیت وجایگاه ایران در منطقه اثر بگذارد و این موضوعی است که قابل انکار نیست.
موازنه قدرت و مخالفتهای ساختاری با برنامه هستهای ایران
گفتیم که تغییرات و دگرگونیهای علمی و صنعتی در داخل یک کشور میتواند آسانترین راه برای تغییر موازنه به سود آن کشور در سطوح دوجانبه، منطقهای و بینالمللی باشد و نمونههای موازنه بین آمریکا و شوروی (در اواخر دهه 1940) و هند و پاکستان (در دهه 1980) میتواند مؤید چنین نظریهای باشد. اما برای اینکه از این نظریه بتوان در تبیین مخالفتها با برنامه هستهای ایران در داخل آمریکا استفاده کرد، ابتدا مناسب است به نکاتی درخصوص تواناییهای هستهای ایران و اثرات آن بر موازنههای منطقهای از نظر دولت آمریکا اشاره شود.
نکته یکم؛ اساساً ساختار یا آنچه که از آن با عنوان Establishment یاد میشود، شامل مجموعهای از رهبران پیشین، شخصیتها و چهرههای حزبی (هر دو حزب)، نهادها، سازمانها و رسانههای دولتی و غیردولتی از جمله کنگره، قوه قضائیه، نهادهای نظامی و انتظامی وامنیت آن کشور میشود.
نکته دوم؛ ساختار سیاسی در آمریکا محافظه کار است و محافظه کاری با واقعگرایی در سیاست خارجی آمریکا همراه است. لذا همه نهادهای ساختاری که درجای خود انباشتی از تجربیات تاریخی هستند، بطورعام محافظه کاراند و در برابر هرنوع تغییری در داخل آمریکا مقاومت میکنند. البته شاید در سایر کشورها نیز چنین باشد.
نکته سوم؛ این ساختار با برنامه هستهای ایران مخالف است. ریشه مخالفتهای ساختار در آمریکا با برنامه هستهای ایران به دهه 1960، در دوره نیکسون و کیسینجر، بازمیگردد که مذاکرات دوجانبه درمورد فروش رآکتور تحقیقاتی آب سبک تهران ادامه داشت. در آن زمان نیز عمده نگرانیهای مطرح شده در دولت وقت آمریکا، به رقابتهای هستهای بین کشورهای متحد منطقهای آمریکا و اثرات آن بر موازنه قدرت در منطقه مربوط میشد و کیسینجر در مرکز این موضوع در درون دولت قرار داشت.51
نکته چهارم؛ در دهههای اخیر ساختار سیاسی واشنگتن، به برنامه هستهای ایران با بدبینی و ذهنیت منفی مینگرد و اصولاً هدف ایران از پیگیری همزمان برنامه موشکی و برنامه هستهای را دستیابی به ساخت و پرتاب سلاح هستهای میداند. شاهد این موضوع، ارزیابیهای اطلاعاتی آمریکا درخصوص تهدیدهای جهانی است که بطور سالانه و توسط هفده نهاد اطلاعاتی آن کشور منتشر میشود. تازهترین گزارش این نهادها در سال 2017، به روشنی ابراز میدارد که اگر ایران تصمیم به ساخت سلاح هستهای بگیرد، استفاده از فناوری پرتاب موشکهای بالستیک، قطعیترین روشی است که از آن استفاده خواهد کرد. در این گزارش آمده است: «موشکهای بالستیک ایران بطور ذاتی توانایی پرتاب سلاحهای کشتارجمعی را دارد و تهران دارای بزرگترین زرادخانه موشکهای بالستیک در خاورمیانه است. تمایل تهران برای بازدارندگی در مقابل آمریکا احتمالاً باعث ورود این کشور به حوزه موشکهای دوربرد قاره پیما شده است.»61 این بخش از ارزیابی این گزارش، دست کم از دهه 1990 تاکنون تکرار میشود. لذا مخالفتهای ریشهدار با برنامه موشکی ایران نیز در همین راستا صورت میگیرد و به همین دلیل، در طول دهه 1990 و بویژه اواخر این دهه این برنامهها مورد توجه و پیگیری بیشتری از سوی آمریکا قرارگرفت. در آن زمان عمده توجهات روی موشک شهاب 3 (با برد 800 تا 930 مایل) و بعدها شهاب 4 (بابرد 1240 مایل) بود. ایران در ماه اوت 1998 برای نخستین بار شهاب 3 را مورد آزمایش قرار داد که بردی مشابه موشکهای نودونگ کره شمالی داشت و میتوانست اسرائیل را هدف قرار دهد. جورج تنت، رئیس وقت سازمان سیا، در نشست کمیته اطلاعاتی سنا در تاریخ 28 ژانویه 1998، اظهار داشت: «ایران به احتمال زیاد، زودتر از ده سال آینده، دارای موشکهایی خواهد شد که قادر است اسرائیل و عربستان سعودی را بسیار زودتر هدف قرار دهد... همچنین، به نظر میرسد که ایران درحال کار روی موشکهای دوربردی است که از نظر استراتژیک نمیتواند معنای کمتری جز هدف قرار دادن آمریکا داشته باشد.».71
در سپتامبر سال 2000 رابرت والپل، از مقامات ارشد اطلاعات ملی آمریکا، در نشست کمیته فرعی امنیت ملی کمیته سیاست خارجی سنای آمریکا، در خصوص تهدید موشکی ایران نسبت به خاک آمریکا اظهار داشت: «برخی معتقدند ایران احتمالاً در چندسال آینده قادر خواهد بود موشکهای قاره پیما (ICBM) از نوع موشکهای کرهای Taepo Dong آزمایش نماید... احتمال دارد ایران بتواند قبل از سال 2010 یک موشک فضاپیما آزمایش کند که در آن صورت میتواند خاک ایالات متحده را تهدید نماید.»81
بنابراین، نگرانی در خصوص برنامههای موشکی و هستهای ایران، همواره مورد توجه ساختار سیاسی و امنیتی در واشنگتن بوده و نسبت به آن احساس تهدید کرده است.
نکته پنجم؛ به لحاظ نظری نیز، متفکرین و استراتژیستهای واقعگرا در آمریکا نیز از زاویه بنیادیتری نسبت به این تواناییهای هستهای ایران احساس تهدید و نگرانی میکنند و آن هدف و نیت ایران برای تغییر در نظم موجود بینالمللی است. برای مثال، هنری کیسینجر در سال 2015 مشخصاً درباره تلاشهای ایران برای رسیدن به توانایی هستهای مینویسد: «در حکومت آیتاللهها، معنا و مفهوم سیاست رویارویی (اختلاف) با غرب، بر سر دادن امتیازات علمی و فنی یا فرمولهای مذاکراتی نیست بلکه بر سر ماهیت نظم جهانی است.»91وی پس از توافق هستهای (برجام) نیز اصرار دارد که آینده روابط ایران و آمریکا، دستکم در کوتاهمدت، به حل وفصل مسائل فنی نظامی بستگی خواهد داشت زیرا ایران حتی ممکن است در همین ماهها و روزها بالقوه بتواند به یک تغییر تاریخی در موازنه قوای نظامی و روانشناختی دست یابد؛ و در قلب پیشرفتهای علمی و فناوری ایران، تغییر نظم بینالمللی قرار دارد. میبینیم که کیسینجر، یکی از نمایندگان برجسته ساختار در واشنگتن، حتی از تغییر موازنه قدرت منطقهای توسط ایران، تغییر نظم بینالمللی را برداشت میکند. این برداشتی است که بطور خاص در متفکران استراتژیست در آمریکا، از هر دو حزب، ریشهدار و شایع است و در کلیه مباحث مطرح در کنگره در خصوص ایران و برنامه هستهای این کشور این نگرانی ابراز میشود. به همین دلیل، این طیف، بطور جدی، در پی غنیسازی صفر در ایران هستند و یا سعی در پیگیری تغییر رژیم در ایران دارند.02 در طول دوره مذاکرات هستهای بین ایران و 1+5، از سال 2003 استراتژی مذاکراتی ایالات متحده غنیسازی صفر بود و حتی تا سال 2008 حاضر به مشارکت در مذاکرات مزبور نبودند.12
به اعتقاد اکثر صاحب نظران و دولتمردان آمریکا هرگونه تغییری در تواناییهای هستهای و موشکی ایران به معنای تغییر در موازنه قوای منطقهای است و در کانون این نگرانیها نیز امنیت رژیم صهیونیستی (و حفظ برتری نظامی آن رژیم)، متحدان عرب و نیروهای نظامی آمریکا در منطقه قرار دارد. سایر ادله و متغیرهای مرتبط با مخالفت با برنامه اتمی ایران نقش کمکی دارند و میتوانند بر این تغییر معادلات منطقهای آثار درازمدت و کوتاه مدت داشته باشند. برای مثال، دلایلی همچون مخالفت با انتقال فناوری پیشرفته به کشورهای درحال توسعه و مستقل مانند ایران، مشروعیت بخشی به نظام سیاسی کشور دشمن، نقش مستقل رژیم صهیونیستی و سیاست داخلی آن رژیم، نگرانی از اشاعه هستهای، و شکست رژیمهای عدم اشاعه مانند NPT و غیره، از جمله متغیرهایی است که در کنار متغیر اصلی تأثیر دارد. به اعتقاد ساختار سیاسی در آمریکا هرگونه دستیابی ایران به فناوری هستهای، به معنای تغییر در شرایط کنونی منطقه خواهد بود که برتری مطلق ایران را در پی خواهد داشت و در آن صورت عواقب و پیامدهای زیر تنها بخشی از آن خواهد بود:
برتری نظامی رژیم اسرائیل، به عنوان پایه اصلی سیاست خارجی آمریکا در خاورمیانه پس از جنگ جهانی دوم، و در نتیجه امنیت آن رژیم، در معرض تهدید واقع خواهد شد؛ و موازنه قدرت فعلی به سود ایران تغییر خواهد یافت.
متحدان منطقهای آمریکا در خلیجفارس، در معرض تهدید امنیتی و حتی سرزمینی ایران قرار خواهند گرفت. زیرا اهداف هژمونیک ایران ،که ریشه در تاریخ و ملیت ایرانی دارد، هنوز وجود دارد و با گرایشهای دینی و مذهبی ترکیب شده و نوعی ملیگرایی مذهبی ایجاد کرده است. هنری کیسینجر منادی چنین نظریهای است.
باتوجه به ماهیت ایدئولوژیک نظام سیاسی و لایههای ملی گرایانه سیاستهای منطقهای ایران، تسلط منطقهای این کشور دارای عواقب فرامنطقهای بوده و نظم بینالمللی به رهبری آمریکا را دچار چالش خواهد ساخت.
دستیابی ایران به فناوری هستهای باعث ایجاد نوعی رقابت تسلیحاتی هستهای در منطقه خاورمیانه و خلیجفارس بین ایران باکشورهای عرب از جمله عربستان سعودی و امارات از یک سو، و ایران با ترکیه و مصر از سوی دیگر، و در نهایت نیز با رژیم صهیونیستی، خواهد شد که نتیجه آن، بیثباتی مستمر و تشدید نا آرامیها در این منطقه حساس و ناپایدار از جهان خواهد بود.
با دستیابی ایران به فناوری هستهای امکان کنترل و نظارت آمریکا بر موازنههای منطقهای و بینالمللی دچار چالش جدی خواهد شد.
مخالفتها با مذاکرات و برجام در دوره اوباما و ترامپ
مخالفت با برنامه هستهای ایران، و مخالفت با مذاکرات با ایران در مورد این برنامهها، دو موضوع متفاوت است. مخالفتهای داخلی در آمریکا با مذاکرات هستهای با ایران طی سالهای قبل از امضای برجام همواره وجود داشته است. در آن زمان بسیاری براین باور بودند که شاید مخالفت با این مذاکرات یک ترفند و شگرد مذاکراتی بین آمریکا و اتحادیه اروپا است و آنها با تفاهم سعی دارند نقش «پلیس بد و پلیس خوب »22را در مقابل ایران بازی کنند تا بتوانند به امتیازات لازم بر سر میز مذاکرات دست یابند. اما مخالفتها در داخل آمریکا، حتی با حضور نماینده آمریکا در مذاکرات سال 2008، نیز ادامه یافت. ابتدا به دلیل سیاست آمریکا مبنی بر «غنیسازی صفر»،32 این کشور مایل به شرکت در مذاکرات نبود و توقف غنیسازی را پیش شرط هر نوع مذاکرات با ایران میدانست. این مخالفتها با حضور آمریکا در مذاکرات ژنو42 در سال 2008 روند متفاوتی یافت و کمکم مخالفان مذاکرات با ایران، راه خود را از دولت جورج بوش جدا ساختند و حتی با آغاز مذاکرات هستهای با حضور آمریکا نیز به مخالفت خود ادامه دادند. مذاکرات هستهای با ایران که ابتدا به وسیله کشورهای سهگانه (انگلیس، آلمان و فرانسه) به ریاست خاویر سولانا وسپس خانم کاترین اشتون مسئولان اجرایی وقت سیاست خارجی اتحادیه اروپا، انجام میشد، با دست برداشتن آمریکا از پیش شرط خود برای توقف غنیسازی، با حضور ویلیام برنز قائم مقام وزیر خارجه آمریکا ،بعنوان نماینده مذاکراتی آن کشور، ادامه یافت.52 جمهوریخواهان آمریکا برای نخستین بار مجبور شدند در مذاکرات با ایران حاضر شوند و روند اروپایی مذاکرات را با رهبری آمریکا به روندی آمریکایی-اروپایی تغییر دهند.
دور دوم مذاکرات، که در زمان ریاست جمهوری باراک اوباما از سال 2009 آغاز شد، با شعارها و وعدههای وی مبنی بر پیشبرد مذاکرات و اولویت دیپلماسی در برخورد با برنامه هستهای ایران، وارد روند و مرحله متفاوتی شد. در زمان جورج بوش، اصل مذاکرات مورد مخالفت جمهوریخواهان نبود و بیشتر با برنامه هستهای ایران مخالفت میشد. اما از این پس، مخالفتهای داخلی در آمریکا با اصل مذاکرات نیز بر مخالفتها با برنامههای هستهای ایران افزوده شد. در این دوره، مخالفتها با مذاکرات در آمریکا بطور عمده از سوی سه طیف اصلی صورت میگرفت: جمهوریخواهان نومحافظهکار و رهبران کنگره؛ لابیهای صهیونیستی؛ و برخی کانونهای فکری و مطالعاتی که نظرشان این بود که ایران اهل مذاکره واقعی نیست و فقط میخواهد از مذاکرات برای خرید وقت جهت پیشبرد برنامه هستهای خود استفاده کند. دولت در ایران در سال 2013 تغییر یافت و لابیهای عربی مانند عربستان و امارات نیز به جمع بالا اضافه شدند. طیف اخیر تا آن زمان فکر میکردند که اگرچه دولت اوباما تمایل به توافق با ایران دارد، به دلیل بیمیلی داخلی در ایران، امکان حصول توافق دشوار است و بنابراین، از بابت پیامدهای آن نگرانی چندانی نداشتند و یا ابراز نمیکردند. با تغییر دولت در ایران شرایط جدیدی ایجاد شد و چشمانداز روشنتری برای نیل به توافق هستهای بین ایران و کشورهای 1+5 شامل آمریکا ایجاد شد. لذا مخالفتهای این گروهها نیز رنگ و بوی جدیتری بخود گرفت.
تعامل ساختار وکارگزار در دوره اوباما
فرآیند سیاستگذاری خارجی در آمریکا یکی از پیچیدهترین فرآیندهای مورد مطالعه در رشته مطالعات سیاست خارجی است. توجه به نقش ساختار و کارگزار، که در چنین فرآیندی معنا و مفهوم مییابد، برای تبیین رفتارهای آمریکا اهمیت زیادی دارد. زیرا کارگزار قصد تغییر در ایستارها را دارد و ساختار در مقابل کارگزار مقاومت میکند و مخالفتها بیشتر از جانب ساختار صورت میگیرد.
تصمیم به ادامه مذاکرات هستهای در قالب مذاکرات کشورهای 1+5 با جمهوری اسلامی ایران، یکی از مهمترین موضوعات امنیت ملی و سیاست خارجی آمریکا در دوره دوم ریاست جمهوری باراک اوباما (2016-2012) بود که در چنین فرآیندی درمورد آن تصمیمگیری شد و در نهایت بصورت توافق هستهای موسوم به «برنامه جامع اقدام مشترک» (برجام) به نتیجه رسید. اما با وجود اجماع نسبی، که اوباما توانست ایجاد نماید، ساختار، همچنان مخالف مذاکرات بود. زیرا اولاً اعتقاد داشت که این مذاکرات به دلیل غیرقابل اعتماد بودن ایران به نتیجه نمیرسد؛ و ثانیاً ایران حاضر نیست در مورد غنیسازی کوتاه بیاید و امتیاز بدهد و نظارت آژانس بر برنامههای خود را بپذیرد. لذا بدبینی و بیاعتمادی شدید ساختار (دمکرات و محافظه کار) که ریشه در سالها دشمنی و خصومت و فقدان روابط بین دو کشور دارد، مانع مهمی در این مرحله بود. شاید بیدلیل نیست که برخی نویسندگان و حتی مشاوران نزدیک اوباما، این تصمیم وی برای رسیدن به توافق با ایران را نوعی تابوشکنی و مخالفت با ساختار در آمریکا میدانند. نیل فرگوسن تحلیلگر مجله آتلانتیک از آن به انقلابی در سیاست خارجی آمریکا یاد کرد.62 معمولاً در فرآیند تصمیمگیری در سیاست خارجی در آمریکا، یک کارگزار یا تصمیم گیرنده برای پیشبرد تصمیمات و آیین سیاست خارجیاش یا باید خود به پشتوانه تجربیات و پیشینه سیاسی و حرفهای نقش رهبری داشته باشد و یا تیم سیاست خارجی و امنیت ملی مقتدر و کارآمدی داشته باشد که آنها از چنین پشتوانهای برخوردار باشند. اوباما در دوره نخست ریاست جمهوریاش فاقد چنین ویژگیهایی بود اما در دوره دوم بتدریج تصمیمگیری در مورد مسئله ایران را در کاخ سفید و دفترش محدود و متمرکز نمود تا با تمرکز اطلاعات و تصمیمگیری، از افزایش مخالفتهای ساختار با روند پیشرفت در مذاکرات جلوگیری نماید. شاید بیدلیل نبود که او حتی از دادن اطلاعات مربوط به مذاکرات به نتانیاهو نیز خودداری میکرد.
ساختار سیاسی در آمریکا، به واسطه حدود چهار دهه سیاستهای تبلیغاتی منفی خود علیه ایران، اطلاعات انباشتی در بدنه دیوانسالاری (بوروکراسی) آمریکا، کنش و واکنشهای گذشته بین دو کشور، و نفوذ لابیهای مختلف، بگونهای سامان یافته است که تصویری از ایران با این ویژگیها در پیش رو دارد: کشوری انقلابی، حامی تروریسم، ناقض حقوق بشر، درپی جنگافزارهای هستهای و استیلا بر منطقه خاورمیانه و بیرونراندن اسراییل و آمریکا از این منطقه. غلبه بر چنین تصویر و ذهیتی، کاری بسیار دشوار است. اوباما در مورد کوبا و ایران، با وجود تفاوتهای زیاد این دو کشور، در دوره دوم ریاست جمهوریاش کوشید در مقابل این ساختار بایستد.72
بطورکلی، ساختار سیاسی (Establishment) در آمریکا اصولاً محافظهکار است، نهادینه شده است، در مقابل تغییر مقاوم است، خود را تحمیل میکند، و مداخله گرایی ویژگی عمده آن است. مداخله گرایی و محافظه کاری در آمریکا دو پدیده بسیار مرتبط با هم هستند. مفهوم تغییر و تداوم (مقاومت ساختار) به معنای آن است که سیاست خارجی آمریکا همواره در حد فاصل بین این دو افراط (extreme) در نوسان است و آنچه در عمل اتفاق میافتد در اثر کنش متقابل این دو مفهوم شکل میگیرد.
با وجود اجماع داخلی در دولت اوباما در خصوص آغاز مذاکرات با ایران، در درون ساختار سیاسی در واشنگتن مخالفتها با مذاکرات هستهای و در نهایت با برجام به شکلها و با استدلالهای مختلف ادامه یافت. این مخالفتها، عمدتاً، از سوی حزب جمهوریخواه و در مواردی نیز از سوی اعضای حزب دمکرات صورت میگرفت. این در حالی بود که واکنش دولت به ابراز تردیدها و انتقادات مخالفان این بود که در پی «توافق بد» با ایران نیست و تأکید میکرد که «عدم توافق بهتر از توافق بد است».82
استراتژی اوباما برای رسیدن به توافق با ایران، نه تنها بر اساس پیروی از سیاست عقبنشینی بوش از تعیین پیش شرط برای حضور در مذاکرات، بلکه حتی فراتر از آن و با قبول حدی از غنیسازی و پذیرش چرخه تولید سوخت هستهای در داخل ایران بود که این برای ساختار در واشنگتن امری غیرقابل قبول بود. زیرا دادن چنین امتیازی به ایران به معنای تغییر در معادلات راهبردی در منطقه بود. تصور نیروهای محافظه کار این بود که عواقب و پیامدهای آن میتواند دامن رهبری جهانی آمریکا را نیز بگیرد و موقعیت این کشور را نیز در معرض تهدید قرار دهد.
به سبب تصمیم جدی اوباما برای رسیدن به توافق با ایران، علاوه بر مخالفان قبلی ضدایرانی شامل سه گروه پیش گفته، عربستان سعودی و لابی برخی کشورهای عربی نیز به این جمع اضافه شد. این مخالفان، برنامهها و فعالیتهای گستردهای را علیه مذاکرات و سپس توافق هستهای (برجام) در ژوئیه 2015 تدارک دیدند که عمده این فعالیتها و تحرکات بر دو هدف در دو مرحله متفاوت متمرکز بود: 1) مخالفت با مذاکرات هستهای با ایران؛ 2) مخالفت با توافق هستهای (برجام). یعنی تا زمانی که صحبت از موفقیت تیمهای مذاکراتی ایران و 1+5 برای رسیدن به توافق در میان نبود و چشمانداز توافق دور از دسترس به نظر میرسید، این گروهها با «مذاکرات با ایران» مخالف بودند و علیه مذاکرات تلاش میکردند. عدم اعتماد به ایران، سیاستهای منطقهای بیثباتکننده، مشروعیتبخشی به ایران، و دستیابی ایران به منابع مالی زیاد، از جمله مهمترین دلایل مخالفت آنها در داخل آمریکا بود. اما پس از حصول توافق و امضای برجام که از 16 ژانویه 2016 به اجرا گذاشته شد، عمده مخالفتها معطوف به «توافق» و جلوگیری از اجرا و در نهایت شکست آن بود. در فاصله توافق موقت ژنو و توافق جامع که نزدیک به یک سال به درازا انجامید، مخالفان توافق با ایران در کنگره، کانونهای اندیشه، و لابیها دست به کار شده بودند و با برگزاری نشستها، جلسات استماع کنگره، ارایه قطعنامهها و طرحها و لوایح و پیشنهاد تحریمهای جدید، سعی در جلوگیری از اجرای توافق داشتند. شمار قطعنامهها و طرحهای مختلف جمهوریخواهان در کنگره برای این منظور به بیش از 50 مورد میرسید. در نهایت نیز آنها با ارایه طرحی در مخالفت با برجام سعی در الزام تصویب توافق هستهای در کنگره داشتند که موفق نشدند و این طرح در سنا به تصویب نرسید و برجام بدون تصویب کنگره اجرایی شد.
نخستوزیر رژیم صهیونیستی نیز، که از انتخابات سال 2012 ریاست جمهوری آمریکا، مسیر مخالفت با اوباما را در پیش گرفته بود وحتی به سود میت رامنی، رقیب جمهوریخواه وی، وارد عرصه انتخابات آمریکا، که امری داخلی است، شده بود، پس از انتشار اخباری مبنی بر نهایی شدن توافق با ایران در ماه ژوئن 2015، سراسیمه اعلام کرد که دنیا با بدترین معامله قرن با ایران، مرتکب اشتباه تاریخی شده و ایران امتیاز بزرگی بدست آورده است.92 استدلال مهم و عمده مخالفان این بود که این توافق بد و ناقص است و مانع دستیابی ایران به سلاح هستهای نمیشود و همزمان، سایر ابعاد رفتارهای ایران در منطقه را نیز پوشش نمیدهد. آنچه بیش از همه توجهات را به خود جلب نمود، ائتلاف نانوشتهای بود که بین عربستان سعودی و رژیم صهیونیستی در داخل آمریکا علیه توافق هستهای با ایران شکل گرفت. برای نخستین بار در تاریخ تحولات خاورمیانه، در این مرحله پول عربستان سعودی و نفوذ رژیم اسرائیل در آمریکا، با هم و در یک زمان بر ضدّ یک کشور مسلمان به کار افتاد.
مخالفان مذاکرات برای مخالفت خود با برجام به استدلالهایی متوسل میشدند که در کنار انگیزههای باطنی آنها اهمیت شایان توجهی داشت و نشان میداد که این مخالفتها بیشتر پوششی برای مخالفت با قدرت ایران در منطقه است.
اساس استدلالهای مخالفان برجام در این شش محور خلاصه میشود:
1- دولت نقش کنگره را در تنظیم این قرار داد نادیده گرفته است و نمایندگان خواستار نقشآفرینی کنگره هستند.
2- توافق، مانع دستیابی ایران به سلاح هستهای نمی شود زیرا امتیاز غنیسازی را به ایران داده و دست این کشور را برای ساخت سلاح هستهای باز گذاشته است. بویژه اینکه، پس از 8 یا10 سال آینده کلیه تحریمها لغو شده و هیچ مانعی بر سر راه ایران وجود نخواهد داشت.
3- با برجام، پول و سرمایه هنگفتی (بین 100 تا 150 میلیارد دلار) در اختیار دولت ایران قرار میگیرد که این پول صرف فعالیتهای تروریستی خواهد شد.
4- برجام، فعالیتها و تحرکات بیثبات کننده ایران را مورد توجه قرار نداده و پوشش نداده است و یک توافق از این جهت نیز ناقص است.
5- اصولاً پذیرش فنآوری سوخت هستهای در ایران اشتباه بزرگی است و نباید این امتیاز به سادگی به ایران داده شود.
6- ایران همچنان دارای اهداف سلطهطلبانه در منطقه است و توافق هستهای باعث تقویت این انگیزهها و اهداف ایران خواهد شد.
البته مسائل دیگری نیز از سوی مخالفان توافق بیان میشد که در کانون همه آنها پذیرش فنآوری سوخت هستهای بود. آنها معتقدند بودند که نه تنها اوباما این امتیاز را به ایران داده است بلکه پس از گذشته 8 یا 10 سال نیز، هیچ مانعی بر سر راه دستیابی ایران به سلاح اتمی وجود نخواهد داشت. صرفنظر از درستی و اعتبار چنین استدلالهایی و پاسخهایی که دولت اوباما و طرفداران مذاکره با ایران به این ایرادها میدادند، واقعیت این است که اگر چنین محدودیتهایی بر برنامه صلح آمیز هستهای ایران اعمال میشد، امکان رسیدن به توافق نیز غیرممکن میشد و برجامی وجود نمیداشت.
نکته مهم دیگر، که در خصوص دلایل مخالفتها با برجام میتوان اضافه کرد، این است که شاید بتوان بخشی از این مخالفتهای سرسختانه را به انگیزههای سیاسی و رقابتهای داخلی بین دو حزب نسبت داد. حزب جمهوریخواه و لابیهای صهیونیستی و عربستان سعودی، هریک بنابه دلایلی، با این مذاکرات و نیز با برجام مخالف بودند. جمهوریخواهان به دلیل نزدیک شدن به انتخابات ریاست جمهوری در نوامبر 2016 از یک سال قبل، تمرکز خود را بر جلوگیری از هر نوع موفقیت اوباما در این مذاکرات گذاشتند تا مانع دولت برای رسیدن به دستاوردی ملموس و قابل عرضه در ایام انتخابات شوند. انگیزه واقعی آنان همین بود؛ اما آنها این انگیزه را در پشت استدلالهایی که گفته شد پنهان میکردند. آنها برای ناکامی اوباما، از هیچ تلاشی برای شکست مذاکرات فروگذار نکردند. عمده تلاشهای این طیف نیز در کنگره متمرکز بود. البته مبارزات مقدماتی درون حزبی نیز فرصت مناسبی برای ابراز مخالفتها و کشاندن آن به عرصه عمومی فراهم ساخته بود. رژیم صهیونیستی و عربستان سعودی نیز با توسل به استدلاهای مورد اشاره، صرفاً از پیامدهای پس از برجام نگران بودند. روشن بود که آنچه آنها نگران آن بودند اصل برجام یا توافق اتمی نبود، بلکه پیامدها و دستاوردهای ایران پس از برجام مایه نگرانی آنها بود. دستاوردهایی که باعث میشد ایران بازیگر قدرتمند جلوه کند که توانسته است مهمترین بحران سیاست خارجی خود را از راه دیپلماسی عزتمندانه و مقتدرانه حل وفصل نماید. آنها نگران بودند که روابط عادی و گسترده ایران با اتحادیه اروپایی و در نهایت احتمالاً با آمریکا، باعث خواهد شد که هردوی آنها در منطقه منزویتر شوند. شاید انتشار گزارشها و مقالاتی در مراکز و اندیشکدههای در آمریکا و غرب مبنی بر امکان اتحاد و ائتلاف ایران و آمریکا پس از برجام و از دست رفت موقعیت سنتی این دو متحد قدیمی آمریکا در منطقه، در دامن زدن به این نگرانیها بیتأثیر نبود.03
رقابتهای داخلی و برجام در دوره ترامپ
از سال 2015، که تبلیغات و رقابتهای مقدماتی انتخابات ریاست جمهوری از سوی احزاب آمریکا آغاز گردید، کمکم مخالفتها با مذاکرات و برجام، که در این دوره زمانی در آستانه حصول بود، شکل و شمایل حزبی بیشتری به خود گرفت و به یکی از موضوعات اصلی مبارزات انتخاباتی حزب جمهوریخواه تبدیل شد. در واقع، رهبران این حزب برجام را یک موضوع و فرصت سیاسی برای مخالفت با اوباما و بهرهبرداری انتخاباتی تشخیص دادند. از میان 18 نامزد اولیه و 16 نامزد بعدی ریاست جمهوری در حزب جمهوریخواه ،که در رقابتهای مقدماتی درون حزبی حضور داشتند، تقریباً همه بجز دونالد ترامپ، که موضع متفاوت و ملایمتری داشت، با توافق موقت ژنو در 23 اکتبر 2013 و نیز با ادامه مذاکرات برای رسیدن به توافق جامع هستهای (برجام) مخالف بودند.13 با امضای توافق جامع هستهای (برجام) در 14 ژوئیه 2015، عمده توجهات نامزدها به این موضوع معطوف شد و تقریباً همه نامزدهای یادشده از حزب جمهوریخواه با برجام مخالفت کردند.
در حزب دمکرات نیز، که سه نامزد در دور مقدماتی حضور داشتند، مارتین اورایلی از برجام حمایت کرد و آن را گامی در جهت درست دانست. خانم هیلاری کلینتون نیز به دلیل آغاز مذاکرات هستهای با ایران در دوره حضور خودش در دولت اوباما به عنوان وزیر خارجه، از برجام حمایت نمود اما رفتارهای منطقهای ایران را شایسته برخورد جدیتر و تشدید تحریمها دانست.23 سناتور برنی سندرز تنها کاندیدایی از میان همه نامزدهای هر دو حزب عمده آمریکا بود که نه تنها از برجام پشتیبانی کرد بلکه از گفتگو و دیپلماسی با ایران نیز صریحاً حمایت کرد.33
در میان این نامزدها مواضع دونالد ترامپ، نامزد پیشرو و بعدها نامزد اصلی حزب جمهوریخواه از اهمیت و برجستگی بیشتری داشت. مهمترین محورهای اظهارات و مواضع وی را میتوان چنین دستهبندی نمود:
ترامپ مانند همه نامزدها و رهبران اصلی حزب جمهوریخواه با برجام مخالف بود و بارها این عبارت را تکرار نمود که «توافق با ایران بدترین توافقی است که تابحال مورد مذاکره قرار گرفته است». در عین حال، ترامپ، جز یک بار، از نابودی و برچیدن برجام سخن نگفت. آن یک بار هم در اجلاس سالانه ایپک در 21 مارس 2016 بود که اظهار داشت: «اولویت شماره یک من برچیدن توافق فاجعه بار هستهای با ایران است.»43 شاید مکان این سخنرانی چنین سخنانی را اقتضا میکرد زیرا با توجه به مطالب بعدی وی، میتوان نگاه متفاوت ترامپ با سایر نامزدها را بهتر درک نمود.
دونالد ترامپ در عمده سخنرانیهای انتخاباتی به جای آنکه مانند سایر نامزدهای راستگرا از نابودی و خروج از برجام سخن بگوید، در اغلب مواضعاش از مذاکرات مجدد و توافق بهتر صحبت میکرد. با اختلاف مواضع آمریکا و اتحادیه اروپا، و از طرفی روسها و چینیهای طرفدار اجرای برجام که همگی در پی کار جدی با ایران بودند، معلوم نبود که ترامپ چه سازوکاری را برای مذاکرات مجدد و توافق بهتر تعقیب خواهد کرد. آیا وی 5+1 را قبول دارد و بار دیگر از طریق این گروه اقدام خواهد کرد؟ یا به دنبال تشکیل ائتلاف همسوی دیگری خواهد رفت؟ و یا یکجانبه این کار را خواهد کرد؟ هیچیک از اینها مشخص نبود.
ترامپ در کلیه سخنرانیهای انتخاباتی با قدرتمندی ایران در منطقه شدیداً مخالف کرد و بارها دولتهای اوباما و بوش را بخاطر این وضعیت سرزنش کرد که باعث شدهاند ایران در منطقه تبدیل به قدرت اصلی شود. به نظر او ایران در اثر تحریمها در حال سقوط بود و برجام ایران را نجات داد. استدلال ترامپ مبنی بر دستیابی ایران به سرمایه هنگفت و 150 میلیارد دلار پول نقد بود.
از سوی دیگر، مخالفت ترامپ با اسلام باصطلاح رادیکال و اثرات آن بر ایران نیز بحث مهم دیگری است که بیارتباط با موضوع برجام و قدرتمندی ایران در منطقه نیست. هرچند سخنان ترامپ در مورد «تروریسم اسلام رادیکال» در وهله نخست متوجه داخل آمریکا بود، اما نگرانی وی به امنیـت ملـی آمریکا مربوط میشد که ریشه در تحولات خارج از آمریکا داشت. ترامپ در مورد شیعه چیزی نگفته است و توجهش بیشتر به اندیشههای افراطی داعش و گروههایی مانند آن معطوف بود. به نظر میرسد که ترامپ نه تنها در این زمینه بلکه در مورد ایران، تحت تأثیر ساختار حزب جمهوریخواه، بویژه راست محافظهکار، قرار داشت. راستگرایان شدیداً ضدایران بودند و این ضدیت را به ترامپ نیز منتقل کردند.
ترامپ پس از پیروزی در انتخابات، از لغو برجام سخنی نگفته اما مجموعه مواضع و اقداماتش در رابطه با ایران، از جمله ممنوع ساختن ورود شهروندان ایرانی به آمریکا و اعمال تحریمهای جدید و تهدیدهای لفظی بخاطر آزمایش موشکی ایران و تمدید لغو تحریمهای هستهای و تأیید پایبندی ایران به تعهداتش در برجام، شرایط جدیدی را نوید میدهد. با این حساب، بعید نیست حفظ توافق هستهای (برجام) و در همان حال، آینده نامعین چگونگی اجرای آن، بخشی از استراتژی وی در مورد ایران باشد.
نکته مهم دیگر، مواضع رهبران حزب جمهوریخواه در کنگره است که همچنان تا به امروز با برجام مخالفت میورزند. البته آنها نیز تغییراتی در مواضع خود ایجاد کردهاند و ظاهراً حفظ برجام را به سبب اثرات آن بر روابط آمریکا و اروپا پذیرفتهاند اما در کنار آن توصیه به اقداماتی برای برخورد با «رفتارهای بیثبات کننده ایران» مینمایند. این مخالفان، با تلاشهای شبانهروزی و اعمال فشار بر دولت اوباما لایحه تمدید دهساله و بدون کم و کاست ISA (قانون تحریمهای ایران) را که در دسامبر 2016 پایان مییافت، در همان ماه به آن دولت تحمیل کردند و در نهایت اوباما از امضای آن خودداری کرد اما بدون امضای رئیسجمهوری آمریکا اجرایی شد. در این راستا، سه لایحه پیشنهادی از سوی سناتور مارکو روبیو (فلوریدا) در مورد اعمال تحریم علیه سپاه، و سناتور باب کورکر و منندز (قانون تحریمهای جامع غیرهستهای) و نیز اد رویس (رئیس کمیته روابط خارجی مجلس نمایندگان) همچنان مطرح است و پیشبینی میشود که لایحه سناتور کورکر و سناتور بن کاردین که اکنون 50 همبانی دارد به تصویب برسد.
در مجموع، با مقایسه اظهارات و سخنرانیهای ترامپ (خارج از ساختار) و جمهوریخواهان (ساختار) در مخالفت با برجام چنین استنباط میشود که مواضع وی کمکم به سمت مواضع ساختار نزدیک شده است. یعنی ساختار حزب و ساختار سیاسی در واشنگتن با برجام مخالفند و ایرادات اساسی به آن وارد میکنند اما آنها نیز بتدریج به این سمت گرایش یافتهاند که خروج آمریکا از برجام را، بگونهای که مسئولیت نقض آن بر دوش آمریکا بیفتد، توصیه نمیکنند. لذا مواضع ترامپ نیز به چنین سمتی گرایش یافته است. با وجود این، مقایسه مخالفتهای ترامپ و جمهوریخواهان با برجام حاکی از نکات و گاه تفاوتهای ظریفی است که ذیلاً میتوان آنها را در چند بند خلاصه نمود:
1- ترامپ، خود با اصل مذاکرات هستهای 1+5 و آمریکا با ایران مخالفت نکرده و فقط نتیجه مذاکرات، یعنی برجام، را بدترین توافق دانسته است. وی برجام را نیز از این جهت که توافق ضعیفی است و امتیازات کمی برای آمریکا بدست آورده است مورد انتقاد قرار میدهد در حالی که جمهوریخواهان با اصل مذاکرات دولت اوباما با ایران مخالف بودند و برجام را نیز به دلیل پیامدهای امنیتی و نظامی آن و از زاویه ایدئولوژیک قبول ندارند.
2- هر چند ترامپ برجام را به دلیل اعطای امتیازات بیش از حد به ایران مثل 150 میلیارد دلار پول نقد، بدترین توافق تاریخ میداند اما تنها یک بار (در نشست ایپک) از لغو آن سخن گفته و عمدتاً خواهان تجدیدنظر در آن بوده است، در حالی که جمهوریخواهان بطورکلی خواستار لغو و ابطال آن بودند و اکنون و در دوره ترامپ تغییر موضع داده و اصل آن را برای منافع و امنیت آمریکا مفید میدانند.
3- ترامپ تا قبل از پیروزی، با حفظ و اجرای برجام با شرایط کنونی مخالف بود و خواستار مذاکره مجدد، بدون اشاره به چگونگی و مکانیسم آن، بود. اما بعد از انتخابات، موضع وی در مورد مذاکره مجدد هم معلوم نیست و تنها یک بار در بیانیه مشترک با عربستان در اجلاس ریاض، برخی بندهای توافق را قابل مذاکره مجدد اعلام کرد.
4- برخلاف بیانیه پایانی کنوانسیون ملی حزب جمهوریخواه در ژوئیه 2016، که برجام را یک توافق شخصی و غیر لازمالاجرا برای رئیسجمهوری بعدی آمریکا اعلام کرده است، ترامپ چنین چیزی نگفته و چون تعهدی به حزب جمهوریخواه ندارد، بعید است صرفاً بر مواضع این حزب تأکید نماید.
5- باتوجه به تأکیدات هنری کیسینجر بر حفظ برجام، تأکید باراک اوباما و دولتاش در ملاقاتهای آخرین با ترامپ و تیماش، و فشارهای اتحادیه اروپایی برای حفظ و اجرای برجام، بعید است که ترامپ به سمت خروج آمریکا از برجام برود.
6- یکی از کاستیهای برجام، از نظر ترامپ و جمهوریخواهان، تقویت قدرت ایران و تغییر موازنه قدرت در منطقه به سود ایران است. برای جبران این کاستی، و تقویت اهرمهای قدرت و بازدارندگی آمریکا در مقابل ایران، کسب مجوز استفاده از زور در کنگره با هدف مقابله با تقلب احتمالی ایران در جریان اجرای برجام و مقابله با دستیابی ایران به سلاح اتمی پس از پایان برجام، میتواند یکی از گزینهها باشد. گفتنی است که کیسینجر باتوجه به اعتقاد جدی ترامپ به نظرات وی،53 معتقد است که برجام اهرم و ابزار قدرت نظامی آمریکا را در برابر ایران بیاستفاده کرده است و موازنه را بسود ایران تغییر داده است. لذا شاید ایجاد ائتلافهای منطقه و افزایش حضور نظامی آمریکا در منطقه راههای دیگری برای رفع این کمبود باشد.
7- تشدید تحریمهای آمریکا علیه ایران به منزله اعمال فشار و وادار ساختن ایران به خروج از برجام (نظر جمهوریخواهان کنگره و ساختار حزب) و افتادن مسئولیت خروج از برجام بر دوش دولت ایران نیز از گزینههایی است که ترامپ از آن استقبال خواهد کرد.
8- خروج یکجانبه آمریکا از برجام و ادامه حیات برجام با حضور سایر طرفها و ایران نیز گزینه دیگری است که هنوز از سوی برخی عناصر ساختاری حمایت میشود. آنها برجام را یک تعهد شخصی یکطرفه از سوی اوباما میدانند. این گزینه در عمل با مشکلات و موانع جدی روبروست.
9- تلاش برای اعمال فشار بر ایران از طریق متحدان اروپایی آمریکا و روسیه و گرفتن امتیازات اقتصادی از این متحدان و ایران به ازای حفظ برجام و نظارت دقیق بر اجرای آن نیز گرچه گزینه ضعیفی است، اما منتفی نیست.
10-لغو برجام و ممانعت از هرگونه اجرای آن توسط کشورهای اروپایی و متحدان آمریکا و در نتیجه فروپاشی برجام هم بطورکامل منتفی نیست کمااینکه ترامپ در مورد پیمانهای TPP و پاریس چنین کرد.
شاید بتوان وجه مشترک مواضع مخالفان برجام و ترامپ در شرایط کنونی را اینگونه جمعبندی نمود که از نظر ترامپ و جمهوریخواهان برخی کمبودها و نواقص جدی که در برجام مشاهده میشود با یکسری اقدامات جانبی، از جمله مذاکره و تشدید تحریمها و مانند آن، قابل رفع و رجوع است اما حفظ برجام ضرورت دارد. این موضعی است که جمهوریخواهان کنگره مثل باب کورکر و اد رویس (رؤسای کمیته امور خارجی کنگره) و حتی مایک پامپئو، رئیس سیا، که زمانی خود در کنگره خواهان لغو برجام بود، نیز به آن رسیدهاند. در اینجا سیاسی بودن بخشی از این مخالفتهای جمهوریخواهان با برجام در مقابل دولت دمکرات اوباما روشنتر میشود. نکته دیگر اینکه، هرچند از نظر آنان برجام باید حفظ شود اما اگر اقدامات جانبی برای تکمیل نواقص و کمبودهای آن منجر به خروج ایران از برجام شود، برای ترامپ و جمهوریخواهان امری غیرمطلوب نیست.
نتیجهگیری
عمده نگرانیهای ساختار سیاسی در آمریکا درباره برجام، به پیامدهای منطقهای آن و تغییر موازنه قدرت به سود ایران مربوط میشود و این موضوعی است که ترامپ نیز کم و بیش به آن باور دارد. از ابتدای امضای برجام همواره این موضوع مطرح شده است که بخشی از حاکمیت آمریکا بویژه در کنگره با برجام مخالفاند و معتقدند که این توافق خوبی نیست و نباید امضا میشد. پس از امضا نیز گفته شد که این بدترین توافقی است که امضا شده است و باید لغو و برچیده شود و یا نظراتی مانند این که آمریکا باید از این معاهده خارج شود.
از سوی دیگر، مخالفت با اصل برنامه هستهای و غنیسازی در ایران همواره جزو سیاستهای ریشهدار در دولتهای پیشین آمریکا، در دوره پیش و پس از پیروزی انقلاب، بوده و در این سالها همواره با این برنامهها به دلیل امکان تغییر بالقوه در معادلات استراتژیک منطقه به ضرر متحدان آمریکا مخالفت شده است.
در نتیجه، مخالفتهای کنونی با برجام و برخوردهای تند و خشنتر دولت ترامپ با برجام مانند تشدید تحریمها،که از سوی دولت اوباما نیز در دستور کار قرار داشت، میتواند در ادامه مخالفت با برنامه هستهای ایران و غنیسازی در ایران باشد. زیرا صاحبنظران زیادی، و از جمله نیروهای ساختاری در هر دو حزب دمکرات و جمهوریخواه، که اکنون از طرحهای تحریمی در کنگره دفاع میکنند، معتقدند ایران پس از اتمام دوره اجرای برجام و فرار رسیدن «روز انتقال»63 مانعی بر سر راه خود جهت ساخت و تولید سلاح هستهای نخواهد داشت. هرچند آنها اشتباه میکنند، زیرا پس از تصویب پروتکل الحاقی و حضور بازرسان آژانس در مراکز و سایتهای اتمی ایران، چنین امکانی محال است اما مجموعه نیروهای واقعگرا در ساختار سیاسی آمریکا به دلیل بدبینی ذاتی که نسبت به ایران دارند، چنین محاسباتی را نمیپذیرند. کیسینجر در این زمینه گفته است: «برای رسیدن به توانایی استفاده از سلاح اتمی سه مانع باید از سر راه برداشته شود: دستیابی به سیستم پرتاب؛ چرخه تولید سوخت هستهای؛ و ساخت کلاهک... بهترین - و شاید تنها- راه جلوگیری از دستیابی به توانایی سلاح اتمی، جلوگیری از دستیابی به فرایند غنیسازی اورانیوم است.»73 لذا روشن است که با این تحلیل، این گروه هنوز معتقدند که برجام راه دستیابی ایران به توانایی تولید سلاح هستهای را بطور کامل نبسته است و در نتیجه، باعث میشود که ایران به این فنآوری دست یابد و این امر معادلات منطقهای را با پیامدهای نامعینی تغییر خواهد داد.
به همین دلیل، در اثر این مخالفتهای ساختاری با برجام، همسوییهایی بین دولت ترامپ و کنگره و لابیهای بانفوذ و ساختار سیاسی در واشنگتن و حتی متحدان عرب آمریکا، مانند عربستان سعودی، در خصوص برجام، در حال شکلگیری است که ممکن است استراتژی دولت ترامپ در خصوص برجام و ایران را تحت تأثیر قرار دهد.
پانوشتها
1- Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA)
2- Establishment
3- Balance of Power
4- Balancing
5-" Balancing” of Power
6- Ahron Klieman (Ed.), “Great Power Politics and Geopolitics; International Affairs in a Rebalancing World”, Springer International Publishing, 2015, p.5
7- Ibid.
8- “Balancing in Neorealism”, Joseph Parent and Sebastian Rosato, International Security, Vol.40.No.2 (fall 2015),p.51-86.
9- Rebalancing
10- Ahron Klieman (Ed.), opcit. Ibid.
11- Henry Kissinger, “World Order” ,Chapter 4: The United States and Iran: Approaches to Order, USA, NY: Penguin Books, 2014. P.159
12- “Balancing in Neorealism”, International Security, Opcit, p.57.
13- Ibid, p.160.
14- Ibid.
15- William Burr )Ed(, “U.S.-Iran Nuclear Negotiations in 1970s Featured Shah’s Nationalism and U.S. Weapons Worries”, National Security Archive Electronic Briefing Book. No. 268 (January 13, 2009)
http://nsarchive.gwu.edu/nukevault/ebb268/
16-Daniel R. Coats, Director of National Intelligence,Worldwide Threat Assessment of the US Intelligence Community , Senate Select Committee on Intelligence, (May 11,2017). https://www.dni.gov/files/documents/Newsroom/Testimonies/SSCI%20Unclassified%20SFR%20-%20Final.pdf
17- George J. Tenet, Director of Central Intelligence, statement before the Senate Select Committee on Intelligence , Hearing on Current and Projected National Security Threat,( January 28, 1998)
http://avalon.law.yale.edu/20th_century/t_0018.asp.
18- Bob Walpole, National Intelligence Council, Prepared Testimony before the Senate Governmental Affairs Committee Hearing: Iran’s Arms Proliferation,(September 21, 2000), available in:
http://www.iranwatch.org/library/government/united-states/congress/hearings-prepared-statements/prepared-testimony-robert-walpole-senate-governmental-affairs-committee-hearing; also see in: https://fas.org/irp/threat/missile/nie99msl.htm.
19- Henry Kissinger, Opcit, p.157.
20- Ibid, p.161.
21- برای اطلاعات بیشتر نگاه کنید به: سیدمهدی حسینی متین، "رویارویی امریکا با ایران در نظام بینالملل پس از جنگ سرد"، مؤسسه ابرار معاصر تهران، (1389)، فصل.3.
22- Bad cup Good Cup
23- Zero Enrichment
24- Condoleezza Rice, ”No Higher Honor; A Memoir of My Years in Washington”, New York: Crown Publishers, 2011,pp.623-630.
25- Ibid.
26- Niall Ferguson, “Barak Obama’s Revolution in Foreign Policy”, The Atlantic Magazine”, (March 13, 2016), available in: https://www.theatlantic.com/international/archive/2016/03/obama-doctrine-revolution/473481/
27- Geffrey Goldberg, “The Obama Doctrine; The U.S. president talks through his hardest decisions about America’s role in the world”, The Atlantic Magazine, (April 2016 issue), available in: https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2016/04/the-obama-doctrine/471525/; see also in: Geffrey Goldberg, ““The Obama Doctrine”:The Atlantic’s Exclusive Report on the U.S. President’s Hardest Foreign Policy Decisions”, (March 10, 2016), available in: https://www.theatlantic.com/press-releases/archive/2016/03/the-obama-doctrine-the-atlantics-exclusive-report-on-presidents-hardest-foreign-policy-decisions/473151/
28- No Deal is Better than Bad Deal
29- Joshua Mitnick, Netanyahu Calls Iran Deal ‘Historic Mistake’, The Wall Street Journal, July 14, 2015; see in: https://www.wsj.com/articles/netanyahu-calls-iran-deal-historic-mistake-1436866617
30- Martin S. Indyk, “U.S. policy in the Middle East after a nuclear deal with Iran”, Brookings Institution, Wednesday, June 3, 2015, availablein: https://www.brookings.edu/testimonies/u-s-policy-in-the-middle-east-after-a-nuclear-deal-with-iran/; Also in: Zachary Laub (Interviewer), “The Middle East After the Iran Nuclear Deal”, Council on Foreign Relations, September 03, 2015, available in: https://www.cfr.org/expert-roundup/middle-east-after-iran-nuclear-deal; also in: Laicie HeeleyAmy J. Nelson, “Relax: the Iran Nuclear Deal Is Doing Its Job”, The National Interest, December 19, 2016, available in: http://nationalinterest.org/feature/relax-the-iran-nuclear-deal-doing-its-job-18790
31- برای آشنایی بیشتر با نظرات و دیدگاههای نامزدهای حزب جمهوریخواه در این مرحله از رقابتهای مقدماتی انتخابات ریاست جمهوری در مورد مذاکرات هستهای با ایران، به اخبار و پوششهای رسانهای آن در سالهای 2015 تا نوامبر 2016 مراجعه شود که عمده رسانههای نوشتاری و تصویری امریکا آنها را پوشش دادهاند.
32- «جسی لهریج» (Jesse Lehrich) سخنگوی هیلاری کلینتون نامزد حزب دمکرات با ارسال بیانیهای در 1 سپتامبر 2016 به سایت Hill اعلام نمود که خانم کلینتون از تمدید قانون تحریمهای ایران موسوم به ISA توسط کنگره حمایت میکند. وی در این بیانیه گفت: «هیلاری کلینتون از تمدید دوباره بدون کم وکاست قانون تحریمهای ایران حمایت میکند ومعتقد است که کنگره باید بلافاصله پس از بازگشت از تعطیلات این کار را انجام دهد». وی افزود: « کلینتون براین باور است که ما باید در برابر ایران با رهیافت عدم اعتماد اما راستیآزمایی پیش برویم و حفظ ساختار تحریمها در جهت بازگشت سریع تحریمها در صورت نقض توافق از سوی ایران ضروری است.» برای اطلاعات بیشتر نگاه کنید به:
-http://thehill.com/policy/national-security/294164-clinton-sides-with-dem-leaders-on-iran-sanctions-ahead-of-standoff
33- برای آشنایی مواضع کلیه نامزدهای ریاست جمهوری امریکا در مورد برجام نگاه کنید به:
-https://www.theatlantic.com/politics/archive/2015/09/where-the-2016-candidates-stand-on-the-iran-nuclear-deal/448380
34- See: http://time.com/4267058/donald-trump-aipac-speech-transcript/
35- ترامپ از زمان تصمیم به شرکت در رقابتهای انتخاباتی تا کنون، چهار بار با کیسینجر ملاقات کرده است (2 بار قبل از پیروزی و 2 بار بعد از پیروزی) و چند بار نیز مذاکره تلفنی داشته است.
36- Transition Day
37- Henry Kissinger, Opcit, p.161.
آمریکاساختارسیاست خارجیموازنه قدرتتوافق هستهایایرانپسا برجام
تعداد مشاهده: 1249
